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魏加宁:只有允许地方发债 才能强化市场约束

一、为什么要允许地方政府自主发债?

从经济学角度讲,为推进城市化,大量的基础设施建设要由地方政府来实施。然而,基础设施建设的一大特点就是,它往往是用上代人或上几代人积累下来的资金进行建设,建设周期又比较长,建成以后享用它的往往是下代人或下几代人,因此就有一个代际之间的不公平问题。为了克服这种代际之间的不公平,最好的方式就是允许地方政府自主发债,筹资建设基础设施。

二、不允许地方政府自主发债只能是适得其反!

由于地方政府进行基础设施建设有着巨大的资金需求(既有合理的,也有不合理的),但是我国的《预算法》长期以来禁止地方政府自主发债,于是地方政府就只好通过各种所谓的“金融创新”来想方设法筹集资金,结果导致信用链条越拉越长,每个环节层层加码,筹资成本不断攀升,地方政府债务隐性化,金融风险与财政风险交叉传染,系统性风险越来越大。

多年来的实践早已证明,只堵不疏的办法不仅堵不住,而且风险更大:君不见,现有地方政府债务中的绝大部分都是在《预算法》不允许地方债举债的条件下形成的,真正属于合规发行的地方债券只占极小比例。而隐形债务的风险是无法得到有效控制的。

三、担心允许地方政府自主发债就会出现失控局面只不过是一厢情愿!

一些人担心,在不允许地方政府自主发债的情况下,地方债务规模已经很大;如果再允许地方政府自主发债,债务规模岂不失控?

持有这种疑虑的人,其潜意识里还是计划经济思想在作祟,以为只要地方政府自主发债,即使地方政府什么都不做也会有人来买。这里实际上潜伏着一个强烈的假设——即所有投资者都是“傻子”!只要你卖,他就一定买。然而事实上,在市场经济条件下,投资者是由理性人所组成,尽管在货币政策失误等条件下也会有失去理性的时候,但是绝大多数人,在绝大多数时候,都还是能够保持理性的。如果地方政府们连举债多少、干什么用、以及如何管理、如何偿还等问题都不说清楚就去发债,那是不会有人买的。这就是市场经济与计划计划之间的本质区别。

四、允许地方政府自主发债究竟有什么好处?

如果允许地方政府自主发债,至少有以下一些好处:

一是有助于将地方政府债务“暗翻明”,增强透明度,使隐性债务显性化,从而有利于中央政府对地方政府债务的风险控制。

二是有助于为地方政府打开正规的融资渠道,只有“开前面”,才有可能“堵后门”。

三是有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督,从而有利于建立起地方举债的自我约束机制。

四是有助于商业银行增强资产的流动性和选择性,从而提高商业银行的风险控制能力。

五是有助于加强中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督,强化市场对地方政府债务的筛选机制和约束作用。

六是有助于采用新的更加规范的方式进一步吸引外资,支持国内的基础设施建设。

是有助于运用危机导向的倒逼机制和利益导向的引导机制,推动整个财税体制改革,使地方政府自主发债成为财税改革的有效突破口。

五、允许地方政府发债还需要哪些配套措施?

第一,中央政府,一方面要制定统一的政府债务发行管理办法,和政府债务管理指标体系和债务预警体系,以及财政重建制度等;另一方面要完善债券市场监管,监督和强化信息披露。

第二,中央银行要加强独立性,强化对货币供给的有效控制,以防止政府债券市场出现“货币幻觉”。

第三,地方政府要建立起自我约束机制,实行地方自治,即一级政府要拥有完整的事权、财权、财产权和举债权,要编制本级政府的资产负债表,建立严格的政府债务发行、运用、管理、偿还制度,防范地方政府可能出现的道德风险。

第四,地方人大要对地方政府发债进行严格审核和问责,要进行投票表决;同时,地方财政局长也应由地方人大选举产生,而非地方首长任命。必要时还应进行市民投票。

第五,信用评级等中介机构应当充分发挥监督约束作用,强化债券市场的信息披露。

第六,竞争性的金融机构应当加快去国有化改革,进一步完善治理结构,防范政府与国企之间的关联交易,以增强投资者的理性行为,减少“傻子行为”。

六、对地方政府的约束机制必然是用进废退

有人担心,目前地方政府存在预算软约束现象,如果让地方政府发债,如何防范地方政府债务风险问题?也有人期待上述配套改革完成以后再允许地方政府发债。

但是,如前所述,目前地方政府隐形债务之所以规模庞大,一个重要原因就在于《预算法》不允许地方政府发债——你不让地方政府发债,上述那些有关地方政府债务的各种约束机制又如何发挥作用呢?这就好比你根本不让汽车上路,那么交通规则和交通警察又如何能发挥作用呢?正所谓“不用则废”!

因此,你只有允许地方政府公开自主发债,那么地方人大、中介机构以及广大投资者等监督约束机制的作用才能够逐步发挥出来。这正是生物进化理论中的所谓“用进废退”。

因此,我们当前面临着三种选择:一是原地踏步,等待条件成熟;二是回过头去,重蹈往日覆辙;三是大胆向前迈进,通过改革创新,建立健全机制。究竟何去何从,必须早日决断。

具有讽刺意味的是,我们主张允许地方政府发债,本意之一就是要加强人大系统对政府举债行为的监督约束,然而,现在的阻力恰恰在人大自身,恰恰是人大自己不想承担起这个艰巨的历史性责任。

七、允许地方政府自主发债已经势在必行

一方面,今年以来,经济下行压力加大,地方政府无论是推城市化还是搞保障房建设,都苦于缺乏正规的融资渠道,于是各种“伪金融创新”屡禁不止。如果能够早日允许地方政府自主发债,无论是对地方政府来说,还是对广大投资者来说,都无异于“久旱逢甘雨”,从而有助于增强金融市场的正能量,增大经济的上行动力,稳定经济走势。

另一方面,今年是新一轮改革的关键之年,而今年改革最大的看点就是两个:一个是存款保险制度,一个地方政府发债。如果在今年之内,连这样两项理论研究已久、共识程度较高、高层领导力推、可操作性较强的改革举措都无法按时推出的话,那么,新的一轮改革浪潮很可能因此而中途受阻!此事事关重大,时不我待!

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