姚轩鸽：“用好税”是新一轮财税改革的重点

　　与1994年开启的以“收好税、分好税”为重点的财税改革不同，新一轮财税改革的重点则是如何“用好税”。
 
　　这一点，三中全会《决定》关于财税改革的承诺或已明确。不论是“完善立法、明确事权”的承诺，还是“透明预算、提供效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的承诺，无不是围绕“用好税”这一重点目标做出。
 
　　如何保证“用好税”？《决定》给出的改革方向是：必须“改进预算管理制度”，“建立事权和支出责任相适应的制度”，必须“实施全面规范、公开透明的预算制度。”必须把“审核预算的重点有平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，就必须“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，必须“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生机制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”还必须“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。”就必须“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应际类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”等等。毋庸讳言，这些承诺与举措，都是为了实现“用好税”的财税改革目标。
 
　　“用好税”意味着，国民可以实实在在地享受到中央和地方政府提供的公共产品和服务。或者说，政府提供的公共产品和服务的性价比高、合意性强，增进了至少是大多数国民的福祉总量。具体则意味着，国民对公共产品和服务的贴现率会降低，更注重长远和未来，国民对政府的满意度会提高，依赖性会加强，支持度增高，从而也会增强国民税法的遵从度，减少征税的成本。相反，如果“取之于民”很多，“用之于民”很少，或者“用之于民”之所需甚少，国民对公共产品和服务的贴现率就会提高，更注重眼前和当下利益，国民对政府的满意度也就会下降，依赖性就会减少，支持度就会降低，从而对税法的遵从度就会消减，增加征税的成本，使政府的税收收入萎缩。直言之，能否“用好税”，直接关涉执政地位的得失与稳定与否。
 
　　事实上，“用好税”之所以被设定为新一轮财税改革的重点，就是为了应对国民权利意识的日渐趋强，以及对公共产品和服务的要求与日俱增的新挑战与新压力。毋庸讳言，1994年开启的财税改革，是基于当时政府面对的挑战与压力，那时政府无疑面临内部和外部两大挑战和压力，但主要是内部挑战和压力，主体是中央政府，面临地方正日益坐大的挑战和压力，因而便用“分税、分权、分机构”的分税制改革来应对这一挑战和压力。然而，20年后启动的新一轮财税改革，尽管政府同样面临内部和外部两大挑战和压力，但却主要是外部的挑战和压力，而且，挑战和压力主体也不仅仅是中央政府，也包括地方政府。这是因为，来自外部的、国民的，对政府提供公共产品和服务的不满意，既有针对中央政府的，也有针对地方政府的。因此，只能用“分责、分权、分财”的“分财制”改革来应对挑战和压力，但这次政府面临的挑战与压力无疑更大，更那难应对。
 
　　这次挑战与压力之所以更难应对，一方面是因为，科学的、现代化的“用税”机制建设严重滞后，主要表现在政府的财税权力缺乏坚实的民意基础，国民利益表达机制不健全，不能及时全面汇聚国民的真实需求，因之政府所提供的公共产品和服务经常性错位，即所供非所需，国民不满意度日渐增加。另一方面是因为，财税权力、预算权力缺乏有效的“闭环型”的监督制衡机制，无法有效遏制财税权力滥用导致的浪费与腐败。因此，尽管每年“取之于民”的财富不少，但“用之于民”，特别是“用之于民之所需”的并不多。比如，2013年中国政府财政预算内收入129143亿，支出已攀升至13.97万亿元，而全口径收入更多，要21.9382万亿，如果对财税权力的有效监督不到位，政府提供的公共产品和服务岂能令民众满意？！可见，“用好税”的关键在于财税权力的民意基础要坚实，在于对财税权力的有效监督机制要形成。具体说，制定一部优良的《预算法》应是最为理性，而且“己他、征纳”两利的选择。
 
　　一言以蔽之，三中全会开启的新一轮财税改革虽然目标很多，既有税制改革，也有财政改革，但是，唯有“用好税”才是核心目的、重点目标、主攻阵地。舍此一切，都不过是为了实现这一核心目的的目标。它既关涉执政党地位的稳定与否，也关系转型中国未来命运的兴衰与否。