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周其仁:缘起上海的“三个集中”

回头看,以城带乡是农村改革新阶段。不过,新变局悄然而至,人们不免一下子抓不住头绪。以我自己观察过的经验,先在成都,然后重庆,期间对照天津和长沙,又去了浙江的长兴、嘉兴和乐清,最后调查深圳,访问上海郊区,转了一圈下来,才发现此轮“土地改革”,无一例外,竟都是围绕城市——特别是大城市——展开的。倒回去梳理,分明是土地相对市价惹起来的“祸”。在下实在愚钝得可以,要来来回回看七年,才略有领悟。

成都的故事,本系列评论已经讲过不少。十多天前访上海嘉定外冈镇,当地介绍是当年“上海市11个宅基地置换试点单位之一”,让我一下子觉得觅到了宝贝。原来在成都屡屡提起的“三个集中”,缘起上海,而地处上海西北门户的外冈镇,是一个首批试吃螃蟹之地。

问清楚了,试点立项是2005年,但政策思路的形成还要早一点,约在2002年-2003年之间。背景是浦东开发提上日程,大上海再发力,外资内资看好此地者无数,一个个项目要落地,建设用地成为上海发展的“瓶颈”。话说当时郊区占上海总面积的百分之九十,以土地形态论,无非就是农田、乡镇企业占地和农家宅基地。农田不让动,于是逼出一套地方战略:农民向城镇集中,产业向园区集中,农业向规模化集中——简称“三个集中”。

外冈镇总面积50多平方公里,本地户籍9000户。作为首批试点单位,此地从2005年-2010年五年之间,“共置换了1128户人家的宅基地,腾出宅基地977亩,建造集中农民居住基地34万平方米(其中商业配套3万平方米),简称住宅2862套,节余耕地485亩。”

因为在成都做了几年功课,这些信息不难懂。首先实施置换的出发点,就是那977亩宅基地,这包括了1128户农民在集体化前从祖上传下来的,外加从集体经济各时期分配得到的宅基地之总和。倘若这些宅基地由农民自建、自住、自用,那就万事皆休,什么戏也没得唱了。“宅基地置换”是一套当地政策,允许农民“以宅基地换商品房”,并规定每1平方米老宅子可置换1平方米的新住宅。按此政策,原先盖在977亩宅基地上的农民老宅,可置换到34万平米新住宅(含3万平米商用配套)。

如此1:1置换,有什么好处?第一,老宅换新宅,建筑质量提升,住宅的配套设施也更齐全;第二,原来的农民住宅只能自用,顶多可以卖给本村人,但不能合法入市,而置换后的新宅,入住后办了产权证,可以入市,也有望升值。问题是:这等好事,谁出资来办?答案是土地。平了老住宅之后,节余下来的485亩土地,复垦为农地,就可以选择规划好的地方,在节余土地的限度内,向市场公开出让。外冈镇第一批试点,首期出让土地331亩,每亩均价小100万元。这就是说,老宅置换新宅所节余出来的土地,公开入市,就筹得建新居的全部资本——包括拆旧费用、复垦费用、建新投资。

对农家而言,要是老宅子比较大,置换的新宅就可以是好几套。我问到的一户,自住一套,出让一套,出租一套。当然,他家老宅子面积不小。平均看,参加首批试点的1128户,共换得新住宅2862套,户均2.54套。公寓楼的房子可能不如农民老宅子接地气,也没有那么宽敞、自在。好在凡享受有个价,凡放弃也有个价,让当事人自主权衡,“值”就参加,“不值”就不参加,不是很好吗?

走马观花,把外冈镇第一期试点的新住宅区,以及2010年开始的第二轮新建住宅区(共2839户农家参加,集中建新居74万平米)都看了看。比较而言,新一轮住宅区更“城市化”,18-22层的高层住宅在所多有,是大城市商品楼盘的概念。经济上算账,居民越集居,土地越集约,新建居所的投资也越大。平衡之策还在地价:2013年招牌挂的地价,每亩已达300万元。水涨船高,建新投资的手笔也可以加大一码了。

从这里可以看出,宅基地置换的经济支撑点,不是别的,正是城市地价。“三个集中”皆如此,因为无论产业还是民居的“集中”,都要先投资花钱。钱从哪里来?从节余的土地里来。问题是并不是任何地点的土地都值钱。讲过的,工业化、城市化背景下的土地价格,与土壤肥力无关,仅与位置有关。外冈镇腾出来的建设用地,2006年挂牌卖100万,2013年挂牌卖300万,离开这个条件,“宅基地置换”不成,“三个集中”更集中不成。

这样分析,“三个集中”缘起上海,顺理成章。客观原因是1992年以后上海再出发,向国际化大都会的方向挺进,世纪难遇的机会集中于沪上,人才、资本、信息高度汇聚,再辐射开来,中心城区对郊区利用不充分的土地不但有需求,而且能提供重新配置的支撑条件。主观方面,我看到新华社最早的有关报道是2003年5月15日的发出的,现在网上还可以查到。《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》是2004年上海市人民政府颁发的,网上也可以查到。不是全国性政策,是上海地方从自己的实际出发选下的方略。那时,还没有深改这一说,但细数内容,要突破城乡土地市场之体制障碍,改的层次可不浅。

当然是“看得见之手”所为。复习一下,自1998年修订的《土地管理法》明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之后,农地农房入市的合法通道一律被关闭。底层如温州等地还可以凭习惯法写一纸“卖契”就过户,多数地方,农民宅基地闲置再多,也无计可施。要与合法的城市土地市场打通,更没门了。“市场之手”以市场的存在为前提,皮之不存,毛将焉附?到了这个当口,“看得见之手”或可助一臂之力。当然,这只政府之手,要向着“开放市场”的方向使劲才成。

成都的“三个集中”,是从上海学回去的。那里有条件学,因为是西南的特大城市,西部开放势头好,中心城区地价贵,有本钱拉农村一把。向读者报告过的,成都开始搞“土地整治”、“拆院并院”,后来行“大挂钩”、“小挂钩”、“联建”,支撑点与上海如出一辙,也就是城市地价。农村腾地,置换给城市,城乡两利,搞得如火如荼。从2008年开始,成都加入农村产改的新内容,举“还权赋能”为纲,实施普遍的农房农地确权,在确权的基础上推进“流转”,实质是探索城乡一体的土地房产市场,大有后来举上之势。如果说“三个集中”还非假政府之手不可,那么到了升级版的土地交易所,农民自己就可以把村庄节余的土地拿到市场上来交易了。

在外冈也听说,2005年之后各地不少人马来参观考察。这也是中国特色,一个地方有点创新和突破,再闷着“只做不说”,外地也能闻到味道前来观摩。说地方竞争推动中国进步快,当然有道理。但各地互相学习、竞相仿效与跟进,也是地方竞争的一项重要内容。也不是哪个地方来看了就都学到手了的,客观条件方面,城市地价相对郊区和农村的差别不够大,要农民自愿参与的经济条件就不具备。背离以农民自愿为前提条件,那麻烦就大了。讲到底,“权力租金”替代不了土地租金。霸王硬上弓,农民“被上楼”,那是以改革之名搞剥夺,老乡们是不会买账的。


 

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