在世界主要经济体中，中国或许是唯一一个准备有效地采用最强力的收入来源——土地收入来支撑以实现“中国梦”为导向的政府政策的国家。而将土地收入作为公共融资的关键来源这一做法已久为大多数发达国家所弃
“中国梦”是一个最近由习近平主席定义并迅速走红的词汇。习近平主席在2013年广泛用到了这一词，他将“中国梦”描绘为：国家富强、民族振兴、人民幸福。
在任何一个国家，若存在一个定义共同梦想的伟大目标，并朝着实现这一目标的方向前进，其成功执行的一个关键要素是稳定的长期巨额公共融资。一个强健公平的市场经济能够有助于实现这一梦想。但是，其基础必须由政府建立。
在这篇文章中，我想说明的是：在世界主要经济体中，中国或许是唯一一个准备有效（而轻率）地采用最强力的收入来源——土地收入来支撑以实现“中国梦”为导向的政府政策的国家。而将土地收入作为公共融资的关键来源这一做法已久为大多数发达国家所弃。
我相信，中国前所未有的城市化水平进一步加强了这一论断的中肯。许多评论家已经注意到了这一点，例如著名的经济学杂志《经济学人》2014年4月 发表了题为《实现中国梦与城镇化：中国的未来将走向何方》的详细报道。该文章指出，从30多年前开放政策实施以来，中国的城市人口增长了五亿；预计到2030年，中国人口中有70%，即约10亿人口将被城市化。2014年5月，《经济学人》发表文章《纳伦德拉·莫迪的神奇胜选给印度带来了前所未有的发展机遇》，其中提到大约30年前，中国和印度的人均GDP大体相等。现在中国的人均GDP是印度的四倍。
此外，中国有一个近在咫尺、经历考验并总体而言相当成功的模式可资借鉴——香港。150多年来，在使用土地收入方面，香港比任何一个地区做得都好。土地收入持续支撑了香港的经济繁荣及其低税率和简单税制。正如我们下面将谈到的，香港的土地收入制度是基于实际的财政运行经验发展而来的，而非由课本或理论驱动。
然而，有很强的理论观点支持香港这一发展方式，本文将对此进行讨论。但是在开始分析之前，我想举两个澳大利亚最近的例子：
2014年3月，新南威尔士州政府宣布计划卖掉（无条件）悉尼海滨一块靠近市中心的非常昂贵的公共土地。两个月之前，维多利亚州政府宣布计划处置州政府所有的在墨尔本及附近地区的港口资产，以筹集70亿美元。然而，维多利亚州政府并不考虑将这块土地无条件卖出：售卖的只是固定期限（长达99年）的租赁权。一位政府发言人解释称，“99年后墨尔本港土地的最佳用途不可能还是一个运行中的海港。把这些港口直接卖掉现在是能够赚一些快钱，但是从经济潜力和宜居性方面来说，将会造成长期、巨大的损失。”我认为，维多利亚州这种超前长达100年的长期思维，显著优于新南威尔士洲采用的“卖卖卖”的短期方式。
土地、国家和公共利益
19世纪的美国经济学家和社会改革家亨利·乔治，长期主张推行对土地未开发价值征收单一税取代其他税项。他的追随者利兹·麦琪在1904年创作出桌面游戏《大富翁》的前身来阐释乔治的理论。
乔治·亨利所做的工作在一个较长时期内，确实起到了一些有限的影响，也受到了许多批评。但是，亨利·乔治的观点——土地是人类“共同遗产”的一部分——所蕴含的一致性却很容易被忽视。特别是在那些几乎所有具有显著经济价值的土地实际上都已经（通常是在很久之前）被国家出售的地区。发达国家差不多都属于这一类。
最近，一些物权法理论家争辩说，个人的土地所有权是由强大的“社会义务规范”所限定的。这一概念强调（私人土地所有者）对其他社会群体成员的义务。这一概念也可以用来强调出于保护和加强公共利益的目的，可通过把持有所有土地的永久、核心权益的权利让渡给国家，来实现这种义务。在实际的政治活动层面，当政府持有一个既定的区域中所有或大部分土地的产权时，更是如此。
巧合的是，很多发达国家的政府过去允许全面或近乎全面地转让经济价值较高的（尤其是在城市和接近城市地区的）土地的地上权，现在转而保有这些土地的所有权或对地下权利（矿业权、隧道权等）的经济控制。当政府采取这种行为时，其理由通常是保护公众的共同利益。
土地收入：香港经验
根据一般的现代衡量标准，香港被认为是一个税基狭窄的地区。但是，如果考虑到香港的全部收入基础，整个情况就会发生显著变化。当土地收入被纳入到公共财政收入范围之内时，结果发现香港比大多数发达国家和地区（非石油主要生产国）拥有更为广泛的收入基础。在2013-2014年香港发展预测中，土地收入约占政府全部收入的16%。这一规模已经超过了最近一年中政府收入的20%。实质上，这仅仅是土地销售收入与契约修订补价（见下文）之和，还不包括与房地产行业有关的印花税和所得税。几十年前，直接来源于土地的收入超过政府全部收入的30%。
香港的这种收入制度是如何形成的呢？
香港土地收入制度的核心是：自1842年至今，香港政府一直对香港几乎所有房地产拥有永久性的核心产权。这一政策出现的现实原因是为保证英国这一新的殖民地的基础公共融资（受到英国在北美殖民地失败教训的影响）。这一模式证明了其存在的价值，于是得以进一步发展，并作为香港财政收入制度的一个关键方面固化下来。
香港在英治时期前50年中制定下来的鸦片相关收入政策，虽比起初预想的更为间接，仍被证明是相当有力的。有几十年，来自政府许可的鸦片零售的直接财政收入相当令人失望。但是，鸦片贸易的巨额增长迅速而显著地强化了香港地区的经济。在多山的香港岛（英国于1842年首次占领的区域）上土地供应十分紧张，这反而间接强化了香港的土地收入制度。
开始时，英国政府只允许期限为99年（有时更长）的土地批租，并且，相关租约对土地用途进行了严格的规定。其结果就是土地收入的迅速增长，前期来自土地销售，后期来自土地使用者为升级或更换所租土地上建造的任何设施通常所要缴纳的契约修订补价。
现代收入制度
香港的土地收入体系非常成功，直到今天，它依然是香港财政制度的支柱。
这些基础也是保证香港在100多年的殖民地时期持续繁荣发展的根本，其间香港没有收取任何种类的直接所得税。当引入这些直接税时（1947年实施的《税务条例》），税率也被保持在极低水平，税制结构也极为简单。现在，工薪阶层（以及大部分小企业主）中大约有60%不需要缴纳任何直接所得税。负有直接薪俸税义务的人群中，只有不到2%适用最高税率。而这一最高税率控制在总收入15%的水平上。
香港土地收入制度的成功，推动了持续的经济繁荣，特别是其在贸易方面的成功，而一战之前则是鸦片贸易占据经济主导地位。历届香港政府都在管理改进土地制度，以最大化其财政收入能力。他们有意限制土地供应，同时，在历史上也多次收紧政策，以进一步提升和巩固政府对香港所有土地的核心利益。
这一制度反而鼓励了对开始被用于住宅、商业和其他用途的土地的再开发。由于这一（受诸多条件限制的）批租制度，任何形式的再开发都要求开发者缴纳前述契约修订补价。而补价一直很高，这一制度特点保证了政府持续在升值了的土地上永久、定期获得公共收入。例如， 1995年，香港政府将香港岛附近的鸭脷洲内地段129号地块以工业用途卖出3000万美元。2005年，又有开发商以约7400万美元的价格购买了这一临海地块，以建造一个高档住宅项目。仅仅通过允许该地块的租约变为住宅用途，政府就获得了约5.04亿美元的收入。
在英治时期的前50年中，香港的土地收入在积累巨额公共储备方面扮演了重要的角色。如今，这些储备总价值超过3000亿美元。其中大约850亿美元是政府可用于优先紧急事项的官方财政储备。例如，在1997-1998年的金融危机中成功保卫港元，在没有资源可借的条件下连续数年为政府赤字预算融资。
香港土地收入制度另一个显著特点是以公开的方式运作，基本上能够杜绝严重的腐败问题。鉴于涉及金额之巨，这也算是一个非常重要的成就。这一由市场驱动的、清廉的运作方式，是其成功的另一关键。这是很多因素共同作用的结果，这里无法一一详述。概而言之，香港廉政公署发挥了重要作用。同样，该制度一经建立，所有的利益相关者都赖以从维持其公正和完整中保护自己的利益。（注：有助于持续强力支持这一制度的另一关键因素是回归前后的香港政府所作出的保证：其一，如建筑使用情况不变，租约期满将以最低的价格续期；其二，对所有通过租约征收的任何政府租金将维持在非常低的水平。）
香港廉政公署于1974年成立，是一个拥有丰富资源、完全独立的反腐败机构。正如廉政公署所述：
20世纪60、70年代，香港经历了急剧的转变。当时人口快速增加，社会发展步伐迅速，制造业蓬勃发展，经济渐次腾飞。
面对这些转变，政府一方面需要专注维持社会秩序，同时积极为市民提供住屋及其他基本公共服务。然而，因为人口不断地膨胀，社会的资源未能跟上实际需求，这种环境助长了贪污的歪风。市民为了维持生计以及尽早获取公共服务，都被迫使用“走后门”的方法。当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，甚至无奈接受为日常生活的一部分。
2012年，香港特别行政区在透明国际清廉指数中排名第14位，位居美国和英国之前，保持了其作为低腐败地区的声誉。
这种相对低腐败的环境，对从事商业和普通居民生活也是有利的。企业和普通居民都极力支持香港低税率、极简的所得税政策。这是香港带来的第二个启示，即在现代社会依然可以保持一种高度有效、极简、清晰、易于遵守的财政收入制度。这主要得益于政策创新——土地收入制度（也受其他重要因素影响）。
香港的土地财政收入制度同样意味着，作为土地垄断供应者的政府，可以从维持高地价中获取既定的利益。两个最为明显的、产生间接费用的负面后果是：购买任何形式的房屋所有权通常是价格（极其）高昂的；由于租赁或购买商用房价格极高，造成大多数商品和服务的供应价格升高。
香港曾经避免了一次重大的住房危机，得益于政府建立了公共房屋计划，并对业主自用住房进行大规模补贴。这一计划最早开始于20世纪50年代中期。1953年12月，一场大火烧毁了石硖尾地区的居民楼，导致五万人无家可归。20世纪70年代初期，政府宣布，在十年之内，计划让两百万人口有所居或有新居。公屋计划的发展由此获得了真正的动力。这些公寓通常都很小，一般只能为一个家庭提供不到50平方米的居所。但是，这些公屋通常管理、运营良好，对各个年龄段的租户来说都比较安全。
香港房屋委员会成立于1972年，是负责推行公屋计划和建立新增公屋的主要机构。房屋委员会在2013-2014财年的全部资本支出约为15亿美元。同年末，房屋委员会的全部现金和投资结余约为80亿美元。全部租住公屋数量超过76万套，并且这一数量一直在增加，每年都有新的公屋建好。而且，自1978年以来，香港有超过46.5万套由政府补贴的公寓出售给中低收入家庭。所以，一半以上的香港人口依然居住在公屋或由政府补贴的自住房中。
一旦制定了这一政策，香港政府便能够为新建住房提供必要的土地，而不需要支付任何直接收购成本。而且，香港的土地收入制度起初是为这些大规模房屋建设计划融资的重要因素（现在，房屋委员会能够为建房融资，但是需要政府提供新的土地）。
香港（公共或私人的）住宅楼的高密度很大程度上是由于香港的土地收入制度所造成的。通过限制土地供应，香港政府维持着自己的“土地银行”，保证每块批租的土地都获得最高的价格（以及高额的再开发补价）。这一制度也保证了香港居民能够享受作为世界上最好的之一的低成本公共交通系统，这一系统以香港地铁为核心。此外，香港拥有一流的通讯系统，卫生、医院、教育、娱乐、购物等设施也非常便利。一个更大的优势是，大多数香港居民搭乘相对短途的普通巴士就可到达山区公园，也可以很容易地到达海滩。
香港地铁系统通过其享有的开发权对交通服务进行补贴，这种开发权通常涉及新建立的地铁线路和站点。高人口密度（以及主要由昂贵的车库费用造成的低轿车使用率）也使得大型巴士、小型巴士和出租车网络具有更强的生命力。政府也通过燃油税减免机制补贴所有的巴士和出租车服务行业。
大多数小企业不需要缴纳直接税、可以获得便利和低成本的房屋（虽然比较小），这两因素使得普通消费者能够承受香港的生活成本，其中大多数人也不需要缴纳直接税。
然而，这种日益演化的创新制度的成功也造成了一些不好的方面。主要有两点，概括来说，一是政府收入政策显著缺少灵活性，二是土地收入制度造成的高间接成本效应。
简单说，香港政府、大企业及其顾问们数十年来对于规划长期收入政策非常谨慎。积极的一面是，许多人肯定地认为，这一长期的、“保持简单”的方法在过去运行得非常良好，在这一领域无需复杂的未来规划。这种看法也从另一种观点得以强化：历史证明，最佳的未来规划模式就是保持住香港的金牌活力。这也正是香港一直以来所赖以成功的因素。然而，毫无疑问的是，这些政治经济现实导致香港数十年来明显缺少一个严肃的长期税收政策规划。
其次，所有在香港提供的产品和服务都承担着较高的租金成本。所以，可以说香港事实上存在普遍的消费税。尤其是二战以来，地租开始显著下降，而预付土地补价则随着经济（通常）的蓬勃发展而水涨船高。
香港的贫困问题
香港地区持续面临贫困和收入差距扩大这一主要问题。2012年香港政府的一份报告显示，大约20%的香港居民（约130万人）生活在新的官方贫困线以下。政府采取了一些措施，这个数字近年来稍微有所下降。但是，对这样一个人均GDP很高（经常与美国排名相等）的地区来说，这个数字依然很高。2001年香港的基尼系数（衡量社会收入分配公平程度的指标）是0.525，2007年是0.533，2011年是0.537（数字越高，贫富差距越大）。这个数字在发达国家和地区中是很高的，其程度几乎与巴拉圭和巴布亚新几内亚等国家相当。相比之下，英国2005年的基尼系数是0.34，美国2007年是0.45（据世界银行）。
剩余福利地区
历史上，香港政府一直能够非常有效地控制支出，大部分是由于文化和经济原因。简单来说，香港人长期以来非常依赖家庭、亲戚关系网来处理生活中大部分的紧急事件。而且，从20世纪60年代到90年代，香港保持了很高的经济增长速度，并保持着充分就业状态。同样重要的是，长期以来香港政府不愿引入更为全面的改革措施，解决香港存在的社会公正问题。这些因素意味着香港政府没有太大压力来建立一个像大多数发达国家一样的复杂的福利社会。取而代之的则是一种“剩余福利”制度。香港的特征是一种互相矛盾的组合：一方面是高度介入直接公共物品的融资和供应，尤其是住房、教育、卫生和基础设施方面；另一方面是维持着相对较低的政府支出（相对于收入而言）。公共商品和服务的直接供应，尤其是廉价、基本但体面的住房的提供，大大缓解了香港贫富差距的影响。然而，仍在等待公屋的贫困百姓无疑是香港人口中最弱势的群体。（未完待续）
（作者为香港大学客座教授，王艺璇译）
