白重恩：营商环境如此差经济为何好

过去三十几年，中国经济得到较快的发展，但是经济的制度和环境还存在很多问题。世界银行[微博]每年会发布一个叫营商环境的报告，对全球所有国家做一个商业环境评估报告。其中包括企业运营中面临多少困难，比如工商登记要多长时间，获得资金遇到什么难题，获得土地遇到的难题，然后企业运行过程中，也有监管、税收等问题。

　　而在这份相对专业性的报告中，中国在全球营商环境的排名仅仅是98位，比那些非洲国家略高，从世界银行的指标来看，中国的营商环境并不好。

　　我们通常会遇到很多企业家抱怨，想要建立一家企业，遇到种种困难。譬如企业成立之初要获得土地，首先要得到政府规划用地，拿地之后拆迁也很难，要想企业在没有政府帮忙的情况下，能够把企业运行好，是有相当难度的。

　　谈到企业获得政府规划用地，这其中有很多问题。一个是土地的垄断供给，就是只有政府才能经营土地，农转非等等，都需要政府来做。另外一个，也跟法律有关系，假如说没有垄断的问题，一个企业一块地，要想拆迁，现有的法律框架之下，拆迁是非常难的，要跟住户一家一家谈判，如果最后谈不成怎么解决，法律在这方面是没有有效的协议形成。

　　但是，中国经济增长速度在全世界排名前列，这就形成一个悖论，为什么差的营商环境下经济会变好？全世界的经济学家都不能理解中国式增长，他们不断唱衰中国，不能想象在这样的环境下经济竟然快速增长。其实，唱衰中国经济有一定的道理，根据现有的经济学理论框架，中国经济增长是很难解释通的。

　　那么，是什么原因使得中国经济在差的环境下增长？首先，中国存在各种各样的特惠制度。这和成熟的市场经济不一样，成熟的市场经济制度是对所有企业普惠。但是，在中国很多情况都是特惠的，这不是制度决定的，而是地方政府和企业互相形成的特惠安排，使得恶劣的环境下企业仍然可以盈利发展。

　　其次，政府为什么要激励来做。就招商引资来看，各个地方政府很积极地去招商引资，企业同地方政府或某一个部门去谈，很多地方政府有招商办，有的名字不一定叫招商办，变换着各种各样的名字，有的地方叫有重大项目领导小组。企业同政府谈了后，就要签一个投资协议，这个投资协议里面就会写上各种各样的特惠措施，怎么帮助企业获得土地等内容。

　　除了企业说明投资的规模以及创造税收等内容，政府的责任就是白纸黑字的责任，给企业到多大地，以什么价格拿地，给予多长时间税收优惠等等协议。甚至在获得资金方面，有的地方政府会给企业贴息。地方政府为了GDP和政绩，就形成了投资冲动的“大跃进”局面。

　　我曾经想找地方政府看看投资协议，他们说这都是保密的，一家企业一个投资协议，互相之间不可比。在中国招商引资并不是普惠制度，地方公布一些优惠政策，不是所有企业来都一样，而是一个一个特殊对待。

　　最近去一个地方调研，每一个副市长分着管25个到30个重大项目，招商引资有很多项目。这些项目在运行的过程中，都遇到各种各样的难题，要把各种各样的程序做完，没有政府的协调帮忙是很难的，每个项目分给一个副市长，每个副市长可以分到20到30个项目，然后一直盯着，遇到问题的时候，副市长协调不了的，每个月市里召开重大项目进程的会议，主要领导都会参加。每一个副市长、副秘书长都汇报，有什么问题没法解决，然后领导当场拍板。

　　我认识一个副市长，他来北京的时候，每次都说，有时间到我们那儿调研我一定陪你，但是我去了他没有时间陪，中午两个饭局以后，中间剩下一点时间给我握握手，喝一口酒，说后面还有一个饭局。这在中国并不奇怪，几乎每个地方的领导都特别忙。

　　地方官员的积极性从何而来？当然是GDP考核。除了考核以外，还有其他方面或者资源等，要做事就得有资源。所以地方招商引资时，领导最关心企业能给地方带来什么。核心是要有税收，要是企业能解决很多就业，但是没有税收，地方领导肯定是不干的。所以，激励因素一方面是GDP的考核，一方面是税收。当然，某种情况下个人也得到一些好处，也不排除这种可能。所以，地方政府的发展动力，不是来自老百姓施加的压力，而是上级对它的考核。

　　按照科斯的说法，各方有难题就一起协商，协商的时候一起解决问题，然后再分配。地方政府和企业就是这么干，企业要来先跟你谈，别的地方也谈。同别的地方政府竞争，然后谈判，然后双方达成接受的结果，似乎就效果就最好，成了一个最佳的制度安排。

　　过去三十多年发展，很多人说这种制度很好，没有问题，但是我认为有问题。那么，问题是什么？

　　第一，所有人正规的做事就违背制度。必须靠政府帮，要搞定这个地，要搞定这个补贴，要搞定这个税收等，都是地方政府的领导说了算，而且不公开透明。地方政府的权力非常大，大也不一定是坏事，但地方政府权力大的帮助企业，腐败等等的问题就很难避免。

　　第二，当地方政府帮企业解决事情，尤其是解决土地问题，不是通过法律的程序去解决，而是靠地方政府通过行政的压力来帮助，就造成了很多土地纠纷。在现行制度下是不可避免的，因为解决土地问题不是靠制度来解决的，而是靠地方政府帮助，自然就不可避免造成这种纠纷。


　　第三，地方政府权力过大时，要做一些政绩，就是能够立竿见影的事，就会看到地方政府所主导的一些数字非常华丽。现在中国一半的固定资本来自于非居民的建筑结构，非居民的建筑结构除了企业要做的，很多是地方政府做的，建了很多很多路，有的是好，有的不一定好。以前修的路有很高的经济回报，现在回报越来越越低了。成本增加了，都是融资平台来做，它是不计经济回报的。

　　以前说是企业要参与或者企业得到一定的回报，但是过去的制度也有很多问题，但现在基本上是领导定的。总的来说就是找借口，因为现行制度给了地方政府太多权力，否则企业玩不转。

　　现在说要让市场在资源配置中起决定性作用，但是市场起不了这个作用。比如说土地，现在没有这样一个市场，在这种情况下，就不可能改变增长模式，中国的模式就是什么事可以靠政府，因为很多关键的资源市场结构没有办法配置，得靠政府。但是给它权力，它却不知道怎么用。

　　(本文作者介绍：清华大学经济管理学院弗雷德曼讲席教授、副院长、经济系主任，长江学者和国家自然科学基金杰出青年基金获得者。)