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城乡中国系列评论二十五——周其仁:城市土地国有化之谜

第一次宣布城市的土地属于国家所有,是1982年。那一年全国人大通过修订的宪法,第10条的第一句,就是“城市的土地属于国家所有”。读下来不过11个字,简洁、清楚而斩钉截铁,就像是陈述一件久已存在的事实。

其实不是的。我国城市土地的权属关系,原本相当复杂。当然早就有了国有土地,源于旧中国官僚买办资本的土地,在共产党进城之后,收归国有的。还有原民族资本主义的工商物业,经过社会主义改造,成为国有经济的组成部分,其中的土地当然也归国家所有。这都没有问题。

但是原先的城市里,还有大量居民住宅。那房子是私宅,其下的土地是民地,由私人购得并属私人所有。也不是唯有官僚、地主和资本家才购置城市地产,一般的小市民、自由职业者、教师、小职员、甚至工人和其他三教九流,也有拥有私宅民地的。譬如《银元时代生活史》的作者陈存仁,老上海的一个医生,他的书里就写到出道不久,就拿出行医所得买得了静安寺附近的一小幅土地。

在这些民间私地上盖起来的私房,凡业主自住的,那就属于“生活资料”,划不到“生产资料私有制”的范畴,也算不得社会主义改造的对象。因为按那个时代的经典理论,社会主义仅仅与“生产资料私有制”不相容,至于生活资料嘛,那是可以私有的,在意识形态上也受国家的保护。

问题是民间私宅,如果自住有余而拿出来出租的,那就得有个说道了。因为房租属“非劳动收入”,与“剥削”脱不得干系。出租的房产呢,因此也不再是纯生活资料,多多少少具有某种“生产性”。问题来了:“生产”了房租的民地私宅,算不算“生产资料私有制”,要不要纳入“社会主义改造”的范围?

中华人民共和国从新民主主义一路走向社会主义,对城市民地私宅的政策是逐步变化的。《共同纲领》和《五四宪法》时期实行生产资料的多种所有制,包括“个体劳动者所有制”和“资本家所有制”,都受宪法承认与保护,所以城市居民的民地与私房,无论自住还是出租,在法律上都不成问题。1956年以后,中国加快转向社会主义改造,不过重点是工厂、商店和农业生产方面的公私合营与合作。直到1956年,城市私有土地和私房,基本上还可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换,只要缴纳相应的契税,就都是合法的。

1956年1月,中共中央书记处二局发出《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》,提到“一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家”,开启了城市土地国有化的进程。中央在批转这份文件时要求:“在当前社会主义改造的高潮中,争取在一两年内完成这一任务,这是完全可以做到的。”

但是城市私房的社会主义改造,显然比资本主义工商业的社会主义改造更为复杂。1958年2月,时任国务院八办副主任的许涤新在第一次全国城市房产工作会议上就讲到这一点:“出租房屋的占有者不是一个阶级,小市民、教师、工人、小职员等都出租房子。因此要很客观地、细致地分析这个问题,不能一概称为资本家。对房产的改造不要简单化,出租房子的少数是资本家,大多数是一般市民、工人等等,所以要求我们要细致地解决问题,不要概念化,不要拿工商业改造的办法硬套,一套就套糟了。”

不能照套,“改造”就快不了。事实上,到1958年年中,私房改造“除了部分地区已按期完成或正在积极行动外,还有不少城市尚未着手进行”(时任第二商业部张永励副部长语)。甚至到了1960年底,全国范围内还有14%的市及2/3左右的县还未进行或者没有完成城市私房改造工作。

其间,按后来的标准看还算温和的私房改造,究竟是如何进行的?过去外出调查,喜欢翻看地方志。像陕西《辉县志》就有以下记载:“根据1964年国务院批转国家房管局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》,县改造私有出租房屋领导小组于当年4月派出工作组,深入县城5个居民委员会,对私有出租房屋进行社会主义改造。改造原则是:私人出租房屋建筑面积在100平方米以上者,均应进行改造。地主、富农、资本家及教会、庙观出租房,不论多少一律改造。房主住房一般以现住房屋为准;房主户口不在本镇者,一律不留。”

“改造”的具体内容,也有记载:“改造后的房屋由县财政局统一管理,统一经租,按月将租金的20%、25%、30%返还房主,作为月息。”这就是说,地主、富农、资本家、教会、庙观以及房主户口不在本镇的,全部出租房都列入“改造”;其他老百姓家的,则划一道出租房屋面积的杠杠(100平米),超过部分才纳入“改造”。此外很重要,“改造”也不是一下子把物业充公,而是交政府“统一经租”,即由政府房管部门代为充当中介,并将所收房租的20%~40%返还原房主,相当于给原业主一个固定的利息收入。

以我看到过的北京、上海、广州、温州、常州等地的资料,“文革”前的私房改造,大体都是划下每户出租面积的政策界限(一般大城市为150平米,中等城市100平米,小城镇50平米),超出部分的私房就归政府“经租”,然后分成20%~40%作为利息。从产权关系看,进入“改造”的城市私房民地,所有权并没有一下子归公,原业主一般还保有人民政府颁发的房证地契,但这部分私房的使用权、出租权已经归了政府,物业的私人转卖、处置和继承权都废止了,但收益分成权还是保留着。

到了“文革”,以上“温和”的改造就跟不上形势了。1967年11月4日《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》就明确:“对(城市)土地国有化问题,中央在1956年已有原则指示,到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”,“无论什么空地(包括旗地),无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”。该文件对“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释,也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。

实际情况比上述文件还要“左”。私房经租的房租收入到1967年全面中止,“造反大潮”中很多城市出现抢占私房的行为,而红卫兵的抄家甚至把建国后颁发的地契房证也作为“变天证据”付之一炬!极左高压之下,私房业主谁人还敢言“私”?有数据说,截至“文革”,全国完成的城市私房改造共1亿平方米,且结束了房租分成,全部经租和收益权,统统归了国家。

不过天下大乱的时候,“资产阶级睡不着觉,无产阶级也睡不着觉”,也没有哪个地方当真办过一回“私房国有化”的法律手续。最高法院虽然早在1964年就对经租房有过一个司法解释,称“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后,经租房屋不能允许他的家属继承”(2007年高院正式废除该司法解释),但“实际上丧失”还不等于在法权方面的彻底终极。“文革”后,中央要求“落实私房政策”,法律根据其实还是私房私有。那是后话,按下不表。

即使经租房全部归了国家,城市还有大量居民私有的自用房。这里又分两块,一块就是上引文件讲到过的政策限额以内的出租房,比如大都市每户出租150平米以内的,以及小城镇每户出租50平米以内的。即便按“改造政策”,这限额以内的出租房,“实际上的所有权”并没有改变,还是民间私产。另外一块,居民自有自住、没有出租的房屋。那可是完全的“消费资料”,就是按正统的社会主义理论,也无需改造的呀。

所以,即便到了“文革”,我国城市的土地也并没有完成全盘国有化。1975年“文革”高潮中修宪,拿出的文本还有如下表述:“国家可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”(1975年宪法第6条)。为什么国家对“城乡土地”都可以“征购、征用或者收归国有”呢?那一定是城乡皆有非国有土地就是了。乡下的好懂,因为农民的集体土地本来就不是国家的。城里呢?还不是部分民地上盖有居民的私房,才使得“文革”宪法也不得不强调国家有权对城乡土地实施征购、征用或收归国有!

谜一样的问题:1975年之后的中国,究竟发生了什么,才使得进入改革开放的1982年宪法,突然宣布“城市的土地属于国家所有”?

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