上文提到我国城市设立的几个特征。其一是设市标准和申报程序至今没有明确的法律；其二是城市设立的审批权高度集中于中央；其三是1980年代新起的“整县改市”，导致很大一片国土范围内的大批城镇和农村，一古脑儿地在建制上划入“城市”。加起来，我国的城市设立由行政权主导，经济的自发力量以及正规的立法和司法，对设市的影响比较微弱。
这很合乎“大一统”国家治理的传统。其实自秦汉以降，中国只有单一维度的“中央与地方”关系，从来没有出现过可以在“点”上自治的“城市”。地方者，“块块”是也——其中无论人口与经济积聚的程度在空间上有什么分别，叫村也罢，叫墟、叫市也罢——无非都是“块块”的组成部分，统统置于朝廷委任的一顶乌纱帽的管辖之下。无数“块块”拼合起来，就是由“中央”治理的天下国家。
没有错，中国之所以一直维系了国家的统一，与上述架构大有关系。古代的郡县都是地方，即“块块”。后来的道、府、县、州，也都是“块块”。“十八行省”本来是中央的派出机构，弄来弄去，成了一个加诸在县之上的“大块块”。普天之下，“块块”之间严丝合缝，没有任何制度上的空档。
城镇是早就有了的，其中的“镇”，原本还是军事单位。传统上，为了行政与防卫的需要，得到朝廷的批准，才可设城镇。历史上的城镇并不独立，不过是管治地方即“块块”的行政或军事机构的驻地，为了防卫和安全，才在物理上围上一座城墙而已。这样看，“城镇”都是“地方”的组成部分，没有独立的建制地位。过去多少年，“县”就是一片地方，“县城”通常就是那个城关镇，本身也是县的一个组成部分，跑不出“块块”的范畴。
中文词汇“城市”里的那个“市”，倒是一种自发的社会经济组织。集市、市场或过去所说的“市井”，在人口积聚、交易活跃的地方大量自发形成。不过，如果没有一个具有行政含义的“城”罩在上面，再繁华的市场也没有“城市”的地位。讲过的，“城”在传统中国也不是独立的行政建制。这样看，中文的“城市”向来隐身在“地方”之内。对照看，英文的city、town、以及urban,都没有非要有座“城”的含义。西域的“城堡”，常常是私人的，很多反而建在乡下。
“城市”的独立建制，对中国来说是很现代的现象。就我所查到的，第一个在“块块”的地方上设市的，是1921年的广州。这座有2200年历史的羊城，曾经是清朝最早对外开放的“一口通商”之地，并于1918年就宣布拆城墙、开马路。1921年2月，广州正式设为广州市，第一任市长是孙科。这应该是近代中国“西风东渐”在城市设立方面的第一个成果。此前此后，江苏、浙江等地分别提出过“市乡分划”、“市自治”等诉求，但遭袁世凯压制。到了帝制复辟失败，北洋政府才在1921年通过“市自治制”及《施行细则》，宣布京都(北京)、津沽(天津)、淞沪(上海)、青岛、哈尔滨为“特别市”，其余为“普通市”，并规定每市设市议会、市政公署和市参事会，并设市长一名为市的自治代表。在民选市长未产生前，市长职权由行政长官代行。不过，据袁继成先生的考证，直到北洋灭亡，这些城市也没有完成所谓的“自治”。
比照一下，英国、西欧的“城市自治”早就成为传统。追溯上去，就是希腊的城邦国家。顾准先生在1967年那种风雨如磐的日子里，为了彻底理解当代中国问题，从《资本论》、《共产党宣言》一直追读到“希腊城邦国家”，才发现中国从来就没有“自治城市”这回事。顾准对我辈的影响，我在“1979读顾准”为文写过了，感兴趣的读者，可以在我的网页里找到这篇记忆文章(www.zhouqiren.org)。
近邻日本，在这一点上也与亚细亚传统有所不同。去过日本的读者也许注意到，那里到处有“町”的地名。什么是“町”呢？问过当地朋友，就是人口密集、工商繁荣之处，而人口稀疏、农业为主的就是“村”了。无论町、村，在日本早都是正式的行政建制。明治政府于1878年7月制定的《郡区町村编制法》，把人口比町还密集的地方设为“区”。1888年，日本开始实施现代的市制，当时有首都东京等37个都市。战后的1947年，日本通过《地方自治法》，规定“市”是次于都道府县的“地方公共团体”，属第二级行政区划，与町、村同级。原则上，人口在5万以上、从事工商业的人口占全部劳动人口的六成以上的，都可以依法申报设市、一律地方自治。研究小城镇问题的专家去了就知道，日本的“市”多如牛毛，以单位国土面积算，比中国多出好几十倍！
这样看，上世纪80年代以来我国的“整县改市”，从设市制度来分析，似新实旧，骨子里依然十分传统。首先还在中央与地方关系的框框里面，至于叫“县”还是叫“市”，都不过是“块块”而已，而不是广袤的农业文明版图里冒出来的新“点点”。其次，由县改成的“市”(或由镇升成的“市”)，无论县级市还是地级市，都由自上而下委派的官员治理，没有“城市自治”这一说。大家知道，当下我国的宪法准则，承认少数民族地区的自治，也承认“村民自治”，但不承认“城镇自治”，没有为自发人口经济的集聚，提供自组织的制度空间。
如此的城市设立制度，对我国方兴未艾的城市化进程，究竟将产生什么样的影响，本系列日后还要展开讨论。这里要聚焦的，是以上城市设立制度，一旦遇到“非常不传统的”土地国有化，将产生什么样的组合影响？
是的，自三皇五帝到于今，民间私产的国有化是一件很新的新鲜事物。虽然早有“普天之下，莫非王土”之说，但即便在六朝古都的北京城内，不属王土的民土也一直比比皆是。几年前放映的《建国大业》，里面有一解放军战士大声报告，“前面发现地主大院”；首长拿起望远镜，赫然一座紫禁城就在眼前。说皇帝是最大的地主也不是不可以，但故宫大门之外，私家民宅就多到不可计数。这总是靠谱的证据吧？
土地物业的国有化起于1956年的社会主义改造，当然是悠久中华文明史上的新生事物。改造讲政策，官僚买办的没收，一般资本家的限期赎买，劳动者的推行合作。等到不分对象，宣布“城市的土地属于国家所有”，已经是1982年修宪时分。这当然是更新的事物。我解读过了：随着工作重点转向经济，大批工业、基建、城市项目占地，与农民要求的占地赔偿之间，形成不小的矛盾。当时的立法者接受“土地国有化”的解决方案，仅仅考虑到震动太大，才把城市土地国有化作为迈向全部土地国有化的第一步。
城市设立的高度行政化加上“城市土地国有化”，组合出一柄前所未有的政策利器。当经过行政程序新设立的城市一批接一批地涌现在地理版图上的时候，“国有土地”的范围自然随城市的扩张而扩张。“城市化”大潮之下，行政权力由此获得了进军居民私产的一块新跳板。
