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郭树清:破除城乡要素流动的体制障碍

    “‘十二五’规划提出,要让生产要素在城乡之间双向自由流动,但是这一既定方针落实起来非常困难。城乡差距依然巨大,而且迄今为止没有缩小,主要是源于很多体制障碍。破除城乡要素流动的体制障碍迫在眉睫。”
   11月12日晚,经济学家、新任中国证监会主席郭树清在2011财新峰会上做主旨演讲时如此强调。
   郭树清指出,过去30年,中国的改革开放取得了巨大经济社会进步。但是,整个农业、农村与城市的发展相比,城市居民的收入水平和农村相比,差别依然非常大,迄今为止还没有缩小。城乡差距还没有出现拐点。
   他指出,农村和农民收入严重落后于城市和市民,是影响中国社会公平正义的主要因素,是影响人口质量和社会发展的主要因素,也是影响国民经济长期可持续增长的主要因素。但是,这主要不是由于中国资金短缺和资源要素短缺,而是源于现行体制。
   郭树清指出,从市场的角度来说,当前中国首先要改善城乡之间生产要素的交换关系。这一点非常重要。也正因此,中央“十二五”规划纲要提出,要“努力促进公共资源在城乡之间的均衡配置,努力推动生产要素在城乡之间的自由流动”。
   但是,目前,城乡要素无法自由、双向流动。具体表现在:
   一是农村地区的生产要素、劳动力、资金土地继续维持流向城镇的趋势。尽管近年来要素返乡也在增加,还是很不成比例,城乡之间生产要素流动的基本格局依然是农村单一向城市流动。
   二是农村生产要素与城市的交换,存在严重的不平等。例如,农民工在城市依然未能获得国民待遇;农村建设用地,一般只是城镇价格的1/3;资金从农村流向城市的规模,大大超过城市流向农村的规模,而农村贷款的利息高达城市的两三倍。
   三是在城镇定居的农村居民,在没有取得市民身份前,承受着经济和心理的双重压力,一方面不能享受市民的工资、就业条件,教育、社保、住房等福利。另一方面,他还要省吃俭用,供养在农村的配偶子女和父母,并把挣的钱拿到农村盖注定会空置的房屋。
  四是生产要素从城镇流向农村的风险较大。最主要的问题是,按现行农村土地集体所有制和管理体制,农村土地产权,包括承包、流转、转让等,大多是村委会说了算,期限比较短,农民的平均使用期限十来年,不确定性很大,城市要素没有积极性下乡。
   五是城乡生产要素双向流动的成本高昂。在许多省市,城乡要素流动的实际成本高过了跨国出境的成本。目前城市的资源投向农村,成本要比投向海外或香港等市场比较发达的国家和地区还要高。这无疑降低了整个经济的效率,也减少了全社会福利。
   郭树清指出,城乡生产要素的双向流动迫于眉睫,必须采取以下措施:
   一是必须深化土地制度改革。先从政策上,然后再从法律上明确,农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权。
   郭树清指出,所谓“长久使用权”,是指除了重大自然灾害和不可预测、不可抗拒的因素,农民应拥有宅基地和承包地的永久使用权。这种长久使用权今后可自愿、平等、有偿转让,其他投资者可放心地投入。
   二是要清理农村集体建设用地,确有必要保留的建设用地,应明确为全村居民或全组居民共同所有,其余的应该复垦为农田。
   三是由县级县以上政府统一制定城乡发展和建设规划,实行最严格的土地用途管制,在农用土地上建的房屋必须有面积、高度、样式的限制,必须落实国土、环保、农业、建设等部门特别是个人的完全责任。
   四是加快建设覆盖城乡全体居民的社会保障体系。今年新农保有望扩大到覆盖农村60%的人口,60岁以上的人每个月给55块,2012年可覆盖全部农村。这个保障水平是很低的,今后应该加快步伐,提高保障水平。
   五是有计划、有步骤地推行城乡用地增减挂钩和占补平衡,解决社保基金积累不足和土地利用效率过低的问题。增减挂钩、占补平衡,一般应限定在市的范围,不要跨省。
   在这方面,很多地方已经做了这个试点。为避免“以次顶好,增差的、减好的”,应实行严格的等级评估和系数调整。必要时可实行“占一补二”、“占一补三”,甚至“占一补五”。相关管理部门应该一起参与,责任者应签字画押,终身负责,所有过程向社会公开。
   六是在符合国家规划和计划的前提下,农村土地转变为城镇建设性用地,要采取市场交易方式确定价格。同时,为克服大城市近郊区农民的土地和边远地区的巨大价差,农村土地市场化出让的收入中,必须有一定比例上交社保基金。
   七是在基本社会保险体系建立后,还应把所有农村居民纳入住房保障体系。这是因为,农民不纳入住房保障体系,农村土地就不能用于抵押,农村的金融服务很难达到城市的水平。
   八是分步实施土地市场开放。首先从边远省份、人口稀少的欠发达地区实施;其次对山区、缓坡地带实行更加优惠、自由的政策;对平原农村、城市近郊要实行更严格的规划制度。在考虑合理的组团、功能分区的前提下,依照集约和节约的原则开放农村土地交易市场。
   九是改进各级政府对农村地区招商引资的指导和统领,提高工作的精细化水平。目前,各方面担心的是,城市的资金进入农村后,不是从事农业生产,而是占了地,去搞房地产。对此,应该可以采取有针对性的政策。
   十是在推动城乡生产要素自由流动过程中,必须把保护生态,保护历史文化遗产放在特别突出的位置。对古民居、古村落、生态比较脆弱的地区,都要实施相应的保护。对城市的资源要素和流动,包括居民的搬迁也应该如此。
   郭树清还指出,要建立由政府、民众、包括媒体各方参与的、定期的评估机制;加大力度实施劳动合同法;建设全国统一的社保体系,正视并切实解决社会保障基金的历史缺口;深化行政管理体制,加快社会管理体制创新,以民主促进民生,以民生推动民主,形成良性循环。
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