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周其仁:征地权是行政主导城镇化一把利器——城乡中国系

      周其仁
   经济观察报 2012年11月26日星期一

   征地权早就有。新中国刚成立的时候,百废待兴,铁路先行。1950年6月政务院颁布的《铁路留用土地办法》,规定铁路建设用地,可“由路局通过地方政府收买或征购之”。这里的“征购”,也要付价,但带有某种强制性质。“征购”完毕的时候,土地所有权转移到铁路局,也就是转为国有。
   城市建设也有类似需要。也是1950年,政务院通过《城市郊区土地改革条例》,规定“国家为了市政建设需要及其他需要征用私人所有的农业土地时,须给予适当代价,或以相等之国有土地调换之。对于耕作该项土地的农民亦应给予适当的安置,并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失,应给予公平合理的补偿”。这里的“征用”,也带有国家强制的性质。
   再过三年,经济建设大规模展开,涉及到的土地不仅仅限于铁路和市政,于是1953年政务院通过《关于国家建设征用土地办法》。这是第一个征地的专项行政法规,其中明确发生征地,“应该尽量用国有、公有土地调剂”,实在无法调剂的,“应该发给补偿费或者补助费”,并规定了补偿或补助的标准。
   到1958年,上述征地办法作了修订。其中最引人注目的部分,是对“征地必须给予补偿”的原则打了折扣:其一,“对于征用农业生产合作社的土地,如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响,不需要补偿,经县级政府同意,也可以不发给补偿费”;其二,“征用农业生产合作社使用的非社员的土地,如果土地所有人不从事农业生产,又不以土地收入维持生活,可以不发补助费,但必须经本人同意”。这是1月6日全国人大通过的。等大跃进风暴一来,这两大折扣究竟如何实施,是不是为当年的“共产风”提供了“法律根据”,要请历史学家们去刨根究底了。
   这套《办法》一直用到1982年。是年5月,全国人大常委会原则通过了《国家建设征用土地条列》,由国务院颁布实施。这部法例的总根据,是82宪法第10条的以下准则:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。据此,新《条例》规定了征地的适用范围,申报、审批与执行程序,补偿标准与安置办法等,为新时期的征地行为提供了一个法律框架。
   现在看,这套征地框架反映的是当时的观念与现实,即农村和农民主要搞农业,而靠城镇国有机构来发展工商服务各业。因此,1982年的《征地条例》在很大程度上表现出了“城镇国有偏向”:第一,除了规定国家有权征用农村集体土地,再没有给集体土地的其他转让方式留下合法空间,因为《征地条例》不但明令“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,还规定“农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营”。
   第二,虽然给征地加上“为了公共利益的需要”的限制条件,但含义模糊,更由于征地已构成土地转用的惟一合法通道,所以也从根本上消除了“为商业利益”获得土地的合法通道,导致所有土地开发,都要挤入“征地”框架才能进行。
   第三,重申征地的强制性,“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要,不得妨碍和阻挠”;并强调“征用的土地,所有权属于国家”,也就是土地必须永久“变性”,完成国有化。其中,国有机构与农村社队联合投资建设的项目,凡使用农村集体土地的,也“视同国家建设征用土地”。甚至“城镇集体所有制单位进行建设或同农村社队联合投资建设的项目”,使用农村集体土地的,也可以“比照本条例的规定”办成国有土地。
   第四,规定了征地的补偿标准。虽然堵上了老《办法》里那两个“不补偿、不补助”的口子,明确征地补偿包括土地补偿、青苗补偿、附着物补偿和人员安置补助,但补偿标准的立足点还是“维系农民生活”,而不是根据“被征用财产的市值”给予公平补偿。特别是,规定了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”,表明这是一道“管制补偿上限”的法令。
   最后,也是这部征地条例的最有特点之处,在于规定了征地程序,即由“用地单位”先行提出选址申请、与被征地单位协商订约、经由行政审批、核定用地面积后,由政府向用地单位“划拨土地”。这在操作上,等于由用地单位到政府办了手续后,就可以实施征地。这就把商业利益和机构,引入了“国家征地”的过程。
   上述“城镇国有偏向”,集中反映在以下条款:“在征地过程中,煽动群众闹事,阻挠国家建设,贪污、盗窃国家和集体财物,行贿、受贿,敲诈勒索,以及其他违法犯罪行为,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任”。至于“公家人”滥用征地权、侵占农民集体土地权益的,那除非贪污、受贿证据确凿,一般也就给个不太重的行政处罚算了事。
   这与1982年宪法推出“城市土地国有化”的背景是一致的,说明在当时的“上层建筑”里,对国家建设用地看得很重,但对征地过程中农民的土地权益,则看得比较轻。尤其对于土地利用的非征地通道或市场自由转让通道,在观念上还不可想象、不可接受,所以在法律上就完全没有留下空间。
   1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》,把过去的行政法规升格为国家法律。不过从内容看,以往征地法例的内容,基本全部装进了新的《土地管理法》。换言之,土地利用方面的“城镇国有偏向”,包括“为了公共利益的需要”的虚置、征地通道的唯一合法性、禁绝土地的市场化利用、对征地补偿实施上限管制,以及把商业利益和机构引入征地执行程序等等,差不多都法律化了。
   此时还可能构成约束力的,仅剩下经济实力了。因为征地的主体是政府和国有机构,所以国家征用土地的数量,总受到补偿支付能力的硬制约。凡是付不出土地、青苗、附着物补偿费和人员安置补助费的,事实上就完不成征地。霸王硬上弓的事各地所在都有,但行政的“霸力”讲到底也是经济力,在总体上限制着土地国有化的进度。
   突破这重制约的,正是从1987年开始、1988年合法的“国有土地市场化”。在经济上,“可预期的土地未来收益”支持了土地的资本化。在实务上,征地规模再也不受政府财力与用地机构预算的硬约束,市场里庞大的外资、内资、特别是充裕的银行资本,都可以为征地提供融资。中国城镇化从此有了完全不同于过去时代的经济基础。
   为什么说征地权是其中的一把利器?答案是,离开了征地权,所谓“行政主导城镇化”的三大支柱,包括城市土地属于国家、城市设立的行政化机制以及城市国有土地的市场化交易,都缺乏“强制推进”的动力。在隐密的制度层面,商业利益、金融力量、土地资源与政府的合法强制力终于结合在一起,注定要开启城市化进程中的一个新模式。
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