姚洋：新城镇化：从规模扩张到“人的城镇化”

《21世纪》：中国过去三十年的城镇化，更多体现为投资扩张，而不是消费增加。伴随着我国的“人口红利”步入尾声，供给扩张将成为未来城镇化的新瓶颈。在这一背景下，如何理解本届政府提出的“新型城镇化”的重点？
姚洋：所谓新城镇化，主要就是解决人的城镇化。很多人生活在城市，却是城市的边缘人，他们没有城市户口，根还在农村，这就是为什么以前的城镇化光看到投资增长，消费却没有跟上。中国的劳动力还有36%在农村，这个水平不算高，韩国1980年代初和我们现在的收入水平相当，他们那时的农村劳动力占全部劳动力的比重也是35%-36%左右，但韩国的劳动力占比和农村人口占比是比较接近的，而中国的农村劳动力占比较低，农村人口占比较高，这说明城市化是滞后的。也就是说青壮劳力已到城市了，但他们的家属在农村，这就使得我们的农村劳动力占比和农村人口占比脱节了。因此，所谓新型城镇化，最大的“新”就是要解决他们的户口问题。
汪玉凯：总体上，我国过去采取“三高”换“一高”，即通过资金高投入、资源高消耗、环境高污染，实现了9.8%的经济高增长。从长远看，要均衡发展，必须扩大内需，而城镇化正是一个重要途径。如完善县乡两级基础设施就能拉动非常大的内需；农民工进城后，其消费能力可以很大程度上拉动需求；城镇化过程会大力推动第三产业的发展。所以，如果政策得当，我国有可能改变过去消费对整个经济社会发展贡献不足、明显落后于出口和投资的格局，使三者相对均衡。
1978年我国城镇化率只有17.8%，截至2011年，已达到53.2%，但其中1.6亿左右农民工还没有完全成为市民。如果不算这些农民工，我国的城镇化率大概是34%。无论怎样，改革开放到现在，城镇化率保持了每年1%以上的增长，发展非常迅速。
城镇化的下一步重点：首先，从重点发展大城市转为发展小城市，特别是两千多个县、县级市及3.4万个乡镇。过去，我国城镇化更多是发展大城市和地级市。我国现在有666座城市，除300多个县市以外，都是地级以上的市，这些地区的城镇化发展速度比较快，扩张规模也比较大。所以，城镇化未来的重点是发展中小城市。
其次，城镇化过程中，不能只注重城市规划，追求单纯的城市发展，还要注重城乡融合，实现要素自由流动、城乡规划统一。同时，政策目标上要摒弃城市和农村的二元政策，实现城乡一体化，唯有这样才能打破城镇化制度的壁垒。
再次，城镇化要与产业、区域经济发展相结合。未来的经济增长动能来源于基层县和乡镇。然而，这些地区当前基础设施还比较落后，需要教育、医疗资源的均衡向下分布。所以，城镇化应该和基础设施建设、产业合理布局相结合，与工业化相结合。
最后，新型城镇化要注重发展方式转变，不能再走粗放式、先污染后治理、大量消耗资源的道路，要采取集约化的模式。
《21世纪》：纵观世界各国经济发展与城镇化的关系，一个典型事实是：人均收入水平高的国家无一例外地城镇化率高。但并非城镇化率高的国家都伴随较高的经济增长率。如何看待二者的关系？
汪玉凯：中国的城镇化和经济增长应该是正相关的。未来经济增长的下行压力较大，一方面欧美发达国家经济不景气，且复苏步伐缓慢，中国的出口已结束了过去二三十年两位数的高速增长。即使继续采取扩大出口政策，也无法维持这种高增长。所以，我们不能把过多的希望寄托于外需。另一方面，我国经济增长基数越来越大，2011年GDP名列世界第二，巨大的经济规模使得经济增速很难持续保持10%。以上两个因素决定我国经济增速会放缓。按照当前预计，经济增速将放缓到7%-8%的区间，最低可能到6%。按照该增速波动，预计中国经济还可能维持20-30年的高增长潜力。这个较为乐观的结论来自于中国的城乡一体化战略、城镇化战略，以及工业化和城镇化发展的差距。目前中国城镇化率只有53.2%，其中还有1.6亿农民工，即人们所说的伪城镇化。
中国的城镇化相比工业化落后10-15年，西方国家工业化中后期时，城镇化率一般都接近70%，我国当前只有50%多。因此，从城镇化与工业化相匹配的角度看，城镇化还有很大的发展空间，可以为经济发展带来契机。
未来中国经济有两个增长极：一是依托大城市形成的经济圈、经济带，包括长三角、珠三角、海西、环渤海、东北、关中、成渝、长沙、武汉等地区。这些地区已具备相当的竞争力。二是通过2000多个县和3.4万乡镇的基础设施建设，及医疗、教育资源的全国均衡分布来拉动投资。按此分析，未来城镇化和中国经济增长速度将会呈现正相关关系。如果城镇化发展顺利，中国经济未来维持20-30年7%左右的增长速度是可期的。反之，如果城镇化走偏方向，会直接影响经济增长。
“人的城镇化”：成本问题还是权利问题？
《21世纪》：在中国城镇化过程中，“人的城镇化”严重落后，而户籍制度改革被认为是核心，根据国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。如何看待户改问题上的央地矛盾？
汪玉凯：户籍制度是农民工市民化的最大障碍。前几天中央政法委召开电话会议明确提出要全面启动户籍制度改革。户籍制度隐藏着深刻的问题，它绝不仅仅是一张纸或一个简单的身份，其规定的城市户口和农村户口将所有中国人固定在农村和城市这两个板块上，久而久之，户籍本身就附着了很多社会福利。一个城市户籍的人在医疗、教育、社会保障等方面无形中享受了很多福利，而农村户籍享受不到这些福利。尽管这些年来我们试图将福利与户籍制度剥离，但是非常困难。如当前推进基本公共服务均等化，面临的问题就是不同人群在医疗、教育、养老等方面的巨大差异，这些差异都与户籍制度有关。如果要在全国范围内将户口本转变为居住证，消除农村和城市户口，会牵一发动全局，甚至会影响到我国的一些基础制度。如公费医疗和新农合虽然在医疗方面都有保障，但保障水平和程度差别非常大。所以，户籍制度改革最为关键的难题，是附着于户籍制度上的社会福利改革。
与之相联系的还有另一个问题。如北京现在有800多万外来人口，上海有超过1000万外来人口，如果放开户籍，当地的高考制度就会陷入混乱，全国相当多的人都会涌入北京、上海参加考试，因为北京、上海的高考分数线较低。所以，不同城市户籍改革的宽松度和放开度也会有差异。这使得北京、上海、广州、深圳这样的大城市不能像一些中小城市可以简单放开，因为其资源环境的承载能力有限，不可能无限制地容纳。此外，这些城市如果不调整规划战略，不发展卫星城，不实行多中心化，是无法持续生存的。很多矛盾不是行政命令可以解决的，户籍制度虽然在多数地方改起来容易，但农民工进城以后的生计问题很难解决，住房问题、就业问题都是不可忽视的。
姚洋：好多地方在算城镇化的账，比如上海算出要增加好几百所学校之类的，这些并不科学。城市化的成本并没有我们想象得那么高。比如子女上学，留守儿童都到城里来读书了，好像增加了一些成本，但也增加了很多消费需求、投资和就业，最终整个城镇经济规模跟着增加，所以这未必是一个成本问题。
这更是一个地方利益问题。户籍制度是共和国脸上的一块疤。1954年宪法已明文规定公民有自由迁徙的权利；1958年我们出了一个户籍条例；1975年的宪法把自由迁徙的权利去掉了，之后再没有加上。自由迁徙权是人的一项基本权利，在这个基础上来谈问题，心态会宽广得多，就不会老去纠缠增加的公共设施投资呀什么的，长期来看，这非但不会成为城市的负担，还会增加城市的活力和整个经济体量。
户籍制度是一个公民权利问题，是不可妥协的，我们已经耽误了50年，再走下去是走不通的，第二代移民都长大了，很快第三代移民也要出生了，他们在出生的地方没有户口，这无论如何说不过去。
《21世纪》：土地制度是新型城镇化的重大障碍，而土地制度改革无疑与土地财政紧密相联，有专家表示，未来10年新增城镇人口将达到4亿左右，按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，这能够增加40万亿元的投资需求。如何避免新型城镇化过程中的土地财政？
汪玉凯：土地制度本身非常复杂。当前的土地征用办法在某种意义上对农民造成了很大伤害。一方面，农村培养了大量的合格劳动力，但农民工进城后，没能和城市市民处在同一起跑线上，他们干了城市中最脏最累的活，却不能享受城市中最基本的福利。当农民工步入晚年回到农村养老时，如果农村有块自留地或宅基地，可以作为一种保障。如果把土地、宅基地都征用了，农民就没有退路了，而城市福利的缺乏使得农民的福利保障面临两头空的危险。另一方面，政府以公共用地为由，将土地征用以后，除了公共用地部分，卖给开发商，从中获取高额的土地出让金收入，而将农民整体排斥在土地收入门槛之外，没有让农民享受到经济社会发展以后土地增值的收益，这是从结构上对农民的剥夺。
所以，下一步土地制度改革要提高补偿机制，让土地自由流动，向能人手中集中，并且不对弱势群体造成伤害，这样土地才能真正集约经营，走向机械化、现代化。所以，农村土地改革也是牵一发动全局，牵扯很多问题。当前有人提出把农村宅基地和农民进城以后的住宅问题相挂钩，通过一系列机制实现互相补偿，是可以考虑的。
另一个和土地制度改革息息相关的问题是解决土地财政问题。现在，中央和地方的财政关系没有理顺，中央承担了过多的财力，地方承担了过多的事务，迫使地方在财政紧张的情况下，当需要发展时就只能依靠土地，从而变成土地财政。土地财政的恶性循环形成对农民的持续剥夺，现在这种剥夺已经无法维系了。所以，未来必须理顺中央和地方财政关系，开辟地方政府的税源，降低其对土地财政的依赖。
姚洋：土地财政在一段时间里有它的合理性，不能一提土地财政，就觉得是坏事。好多地方拆迁、乡村的城镇化，其实大家都得益了，比如前段时间我们搞的新农村建设，把大家集中起来居住，老百姓的福利改善了，过去烧煤的现在可以烧天然气了，这就是巨大的福利改善，有什么不好呢？
只是给农民的征地补偿要建立在自愿的基础上。是否把所有的土地增值收益全给农民就是对的？这个问题需要讨论。这相当于天上掉馅饼，如果这个地方没有开发，土地就不会增值，在这种情况下，是不是所有的增值都应该算作农民的？需要讨论。我不是说不应该给农民补偿，农民如果不愿意搬，就得做工作，提高补偿，但不等于说一定按市场价值补偿。倘若如此，就应当按增值部分征收资本利得税，或物业转移税、财产转移税等。
新型城镇化的地方创新
《21世纪》：在城镇化的过程中，各地都在做不同程度的创新，从合并乡镇，到扩权强镇，再到撤镇设市，包括浙江在内的不少地区一直在探索小城市发展的思路，现在看来，如何看待这些改革创新？什么才是符合中国国情的城镇化？
姚洋：这些创新是我们的城市管理体制造成的，设市就等于有了很多财政权，可以征收城市建设附加税等，留在地方的钱就多了，这就是为什么大家都愿意把镇和县改成市。这个体制应该改一改，国家不要去搞人为建制，把上下级的财政关系理顺了，什么问题就都解决了。不管它是一个城市还是一个县，如果它想征城市附加税，交给人民代表大会讨论，即使是一个县，县人大通过也可以征。
汪玉凯：我非常认可这些创新。在国外，几口的城市非常多，上万人口的城市都是大城市。而我们现在广州一些城镇有五六十万人口，其中很多是外来打工者，这些镇还算不上一个市，和国外的市相比完全不是一个概念。所以，我认为中国目前设市的门槛太高了。
完全用行政框架、级别来设定城市的治理结构也有很大问题。如我们有省级市、副省级市、地级市、县级市。现在湛江搞了七个镇级市的示范，河南郑州还搞出村级市。一个镇本来是科级，如果搞一个镇级市，其市长才是科长，内部怎么设置？怎么管理？而且，一个乡镇的财政收入即便很多，都要上缴，编制就四五十个人，根本解决不了经济发达地方乡镇的问题。国外的城市设置一般都是依法设立和自治的，不像中国有这么明显的行政级别。
所以，我认为完全按照行政等级来套的路子是走不下去了，我们必须适应经济社会的发展，与时俱进，打破传统行政壁垒，给城市治理和发展更大的自主创新的空间。
《21世纪》：当前包括云南、贵州、新疆、广西在内的多个省份均大幅提高了该省份的城镇化发展目标，如何避免其拿着新型城镇化的帽子，落入旧城镇化的思路中去？
姚洋：一方面，解决流动人口的户籍问题，以居住地来确定户口。不光是从农村到城市的人，其实城市之间人口流动也很大。另一方面，不要浪费性扩张，现在城市密度越来越低，修的路越来越宽，这是没必要的。设计的时候应该设计密度较高的城市，要往上走，楼要高一点，楼间距小一点，不能盲目扩张城市。另外，也要完善公共设施。
汪玉凯：中国城镇化的发展不完全是主观因素，而是经济社会发展到一定程度以后对城镇化水平产生的强烈的内在要求，有很多方面要遵循自然规律。目前的城镇化大多是大城镇化，工业布局没有和城镇化整体协调，没有走向城乡一体化，城乡二元结构越来越严重，这些问题必须防止和杜绝。
一些经济欠发达地区在城镇化的大背景下，适度调高其指标和加快进度是可以理解的，但一定要防止冒进，否则一旦造成风险，后果难以挽回。如鄂尔多斯(600295,股吧)前几年因为煤炭资源赚了很多钱，就搞造城运动，最后导致房地产泡沫破灭，成了一座“鬼城”。所以，在经济发展较发达地区，如广东、浙江、江苏、山东、上海等东南沿海省市，城镇化发展速度加快是可以理解的，也是水到渠成的；而中西部相对落后地区，应适可而止，不能和东南沿海攀比。