2012年底，民政部领导带领民政部办公厅、救灾司、社会事务司和政策研究中心有关工作人员，深入温州瑞安市、永嘉县和瓯海区、鹿城区等地，听取了温州市、区（县）、乡镇有关工作汇报，考察了城乡社区、公益社会组织与民生服务设施，对温州社会管理创新开展了深入调研。
改革动因
进入21世纪以来，温州全面进入了经济社会转型发展的新阶段。但是，在此轮改革之前，由于温州“七山一水二分田”的地理格局，发展空间严重不足，加上温州模式主要依靠民间力量推动，政府转型滞后于社会转型，社会转型又滞后于经济转型，地方制度环境严重制约了经济社会协调发展。
第一，城乡二元体制生成了基层社会管理的制度困境。城乡二元体制是传统社会管理的基石，也是造成温州社会管理困境的制度根源。
一方面，二元体制阻碍了土地与其他市场要素在城乡间的自由流动，影响了经济发展；另一方面，二元体制固化了作为社会个体的人际身份，既影响了城市化进程，更遏制了社会发展活力。特别是受二元体制影响，农村产权制度改革滞后，基层政事、政社、政经不分等问题比较突出。如农村产权不明晰，户籍同产权和村集体资产所有权相互联结，使社会资源固化在农村，容易出现经济发展与社会发展的板结现象。同时，村集体经济组织与村自治组织合一，用政治权力来运营集体资产，既容易产生村级经济的内部人控制和腐败现象，也容易混淆自治组织身份，削弱其社会管理功能。
第二，城乡包夹和半城市化带来了系列社会管理难题。温州城市化进程不断推进，但是，城市化仍然滞后于工业化，且城市主要散布于沿海和三江口区域，城市布局处于低小散状态，既没有高度集聚的主中心城市形态，单体城市规模又比较小，每项功能难以形成规模效应，整体档次不高。温州统计口径的城市化率为67%，但是，户籍城市化率只有21.5%，大量进城务工农民并没有真正转为市民，融入城市生活。
“半城市化”问题带来了外来人口的社会管理难题。在城市扩展进程中，大量城中村、城边村、城郊村夹杂在城市里，形成了城市中绵延的村镇带。同时，以乡镇为单元的行政区划分割，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，使温州既处处像城镇，也处处像农村。在此轮改革之前，全市11个县（市、区）只有30个街道，而有260个乡镇，每乡平均人口仅几，半数建制村只有数百人，小村仅有几十人。
这种低小散的城乡形态分割格局，不但造成基础设施和公用设施的重复建设和资源巨大浪费，也带来一系列社会管理与公共服务难题。
第三，村落的零散性使其难以发挥基层社会管理服务功能。村级组织是传统农村最基层的管理单位。由于山水相隔和城乡分割，温州零散细小的5400多个村的村级组织缺乏对基层社会有效的整合、协调和管理能力。如果继续以村为基础管理平台，势必使管理资源分散，管理成本太高；以乡镇为平台，则管理范围又太大，群众办事不便。如何构建有效的基层社会管理新平台，增强群众自我管理服务能力，是温州盘活社会管理的重要课题。
第四，单靠政府无法有效应对纷繁复杂的社会问题。在温州传统社会管理中，政府单一主体的作用比较突出，政府越位和缺位情况也比较明显，既容易管得过多、管得过死，又难以独自应对纷繁复杂的社会难题。而作为现代社会管理重要主体的社会组织发展存在制度的刚性约束，整体环境难以优化，社会组织的自组织能力和承接公共事务的能力比较弱小；社会工作启动较晚，理念和队伍建设比较滞后，组织机构不够健全，参与社会服务的能力不强。而温州现代社会的流动性、多元性和多变性特征鲜明，这就要求转变政府职能，推进社会组织和社工等多元社会管理主体的协同治理。
主要举措与成效
在此背景下，为破解社会管理体制障碍，推进经济社会转型发展，近两年，温州市坚持以科学发展观为指导，全面实施统筹城乡综合配套改革，积极探索社会管理创新，着力构建以政府为主导、以新型城乡社区为基础、以社会组织为依托、以专业社工为支撑的现代社会管理体系。
（一）实行“三分三改”，重构社会管理的制度基础。
温州以建设全国农村改革试验区为契机，实行“三分三改”的改革举措，破解城乡二元体制难题，重构社会管理的制度基础。
“三分三改”就是政经分开、资地分开、户产分开和实行股改、地改、户改。政经分开是把村自治组织与村集体经济组织分开，使村委会脱离经济职能，回归自治组织的本源；资地分开是把土地资产与非土地资产分开处置；户产分开是把户口与产权关系分开，使农民所享有的各项村集体权益不因户口转换而改变。股改指对村集体经济中的非土地资产实施股份制改革；地改指农用地在权属性质、用途和量质不变的前提下实行流转，宅基地的用益物权可跨区域行使，以帮助农民进城入镇，农村集体建设用地则可入市流通；户改即户籍制度改革，是以实有人口和住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口上的身份、职业等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。
温州通过“三分三改”政策，破除了城乡二元结构，调整了城乡生产关系和社会关系，夯实了社会管理的基础。
（二）实施功能区调整，优化社会管理的宏观布局。
按照行政区划与城市体系、经济社会新形势相适应的要求，推进乡镇行政区划调整，优化社会管理的宏观布局。根据经济社会发展要求，打破原有行政界限，在全市推进乡镇层级的区划调整，全市设立38个功能区，优化社会管理与公共服务的功能布局。2011年完成区划调整后，乡镇（街）总数由290个缩减为131个，其中，乡从142个减少到6个，镇从118个减少到65个，初步形成了1个主中心、6个副中心、50个左右功能区和中心镇的“1650”网络型大都市区发展新格局。
大镇（街）实行区镇（街）合一体制，以突出社会管理与公共服务的特色功能区模式代替传统小而全的镇街模式，以中心镇为依托整合各类资源，全面提升了社会管理服务能力。
本次温州区划调整总量之多、力度之大、时间之短、过程之平稳，全国仅有。其区划调整风险评估机制被作为典型经验在浙江推广，并录入中央维稳办典型个案汇编予以推介。
（三） 探索“转并联”等方式，构建新型基层社会管理服务体系。
改革基层的镇（街）、办事处、社区、村四级管理为镇（街）与社区两级管理体制，建设扁平高效、网格化的新型基层社会管理服务体系。按照基础设施、公共服务和社会保障一体化要求，采取“转并联”方式推进基层社会管理组织改革。“转”指城中村转为城市社区，“并”指城郊村合并（社会管理服务整合）组建新社区，“联”指多个小村联合设立社区。2011年以来，5405个村已整合为789个新型社区。同时，建立城乡社区党组织、自治组织、社会组织、经合组织、群团组织和志愿组织等六大组织，健全社区决策、执行与监督三方制衡机制，完善社区内部治理结构，推进社区规范化建设。组建社区便民、综治、文体、卫生和老年等五大服务中心，构建社区组织服务、志愿服务和市场服务相结合的社区服务体系。实行社区准入制度，以“五个凡是”为标准，通过“下放上提”（下放政府权力、上提社区承担的行政事务），将287项事权调整下放到乡镇（街）、80项事权直接下放社区。整合资源，建立基层管理服务分类供给制度，实现“乡镇（街）便民服务中心+社区服务中心+村代办服务站”的布局模式，加快推进“亲坊友邻、守望相助、网格管理、组团服务”的幸福社区建设，促进社区功能向综合管理服务转变。打破城乡社区之间的制度壁垒，推进城乡社区融合。
当前，城乡新型社区初步建成，层级关系基本理顺，新型基层社会管理服务自成体系，基层社会管理效能明显提升。
（四）变革登记管理制度，发挥社会组织引领社会自我管理服务功能。
温州作为浙江省社会组织建设和管理综合改革试验区，制定出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》等“1+7”政策文件，全面推进社会组织改革，积极探索构建现代社会组织体制。实行直接登记制度（政治类等少数除外），减免开办资金，引进“一业多会”竞争，建立社会组织分类发展和分类监管机制，实施社区社会组织和境外非政府组织备案管理。以社区邻坊中心为基础，推进市、县（市、区）、乡镇（街）、社区四级社会组织服务平台建设。建立社会组织发展基金，发展专职人员队伍，健全诚信自律和综合监管机制，加强党群工作，全面提升社会组织自我发展能力。加快转变政府职能，建立面向社会组织的公共服务购买机制、公共事务委托（授权）机制和公共资金扶持机制，以制度激励社会组织在社区服务、社会事务和公益慈善等领域有序承担社会管理与公共服务职能。打造“红日亭”“壹加壹”等公益服务品牌，推进社会组织参政议政工作，进一步发挥社会组织参与社会建设的作用，促进社会自治。
（五）创建地方版社工制度，壮大社会管理服务的专业力量。
温州市县两级党委、政府设立了社工委和社工办，办公室设在民政部门。制定颁发《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，培育发展壮大社工和志愿队伍，逐步壮大社会管理服务的专业力量。
一是创新推行国家社工师和地方版社工员双轨制度。温州城乡社区平台全面搭建后，仅靠国家社工考试制度，远远不能满足社区对社工人才的需求。2012年，温州积极探索地方版社工员制度，举行了首次地方版社工员考试，1380人取得市级社工员职业资格，有效解决了城乡社工人才紧缺问题。
二是全面建立管理、考评和激励等社工人才发展保障机制。出台政策文件，规范社工教育培训、薪酬绩效和资格认定，鼓励、引导成立社工服务机构，创立社工人才教育培训基地，不断优化社工人才发展环境。
三是建设社会工作人才平台，健全社会工作人才服务网络。出台社会工作岗位设置政策，发展城乡社区、社会组织和规模企业等社工人才平台，在社会管理服务机构、事业单位和群团组织等开发社工岗位，加强对社区干部和大学生村官的社工技能培养，逐步发挥社工在社会管理服务中的专业效用。
温州上述社会管理创新举措已取得推进经济社会发展的阶段性成效，初步显现了“三生融合·幸福温州”的美好图景。在经济发展方面，通过社会管理创新优化投资环境，吸引大项目促进大投入，投资总量和增幅均创历史新高；破除城乡二元结构，促进了人口和市场要素的自由流动和优化配置，调整了城乡生产关系和社会关系，解放了农民，释放了生产力；构筑经济转型升级平台，发展民营经济实现藏富于民态势鲜明，以社会转型促进经济转型的效果初步显现；构建“1650”大都市框架，开展环境综合治理，推进基本公共服务均等化，城市承载力明显提高，城乡统筹发展取得重大突破，城乡面貌明显改观。在社会发展方面，以制度供给作为政府的主要职能，推进了政府职能向公共服务型政府转型，优化了社会管理服务的宏观环境；发挥社会组织、社工等引领社会自我管理服务作用，现代社会三大部门（政府、社会、市场）分化发展初具规模，现代社会组织体系雏形已现，初步建立了社会良性运行机制，有效推进了社会整合，激发了社会发展活力。
启示与思考
温州社会管理创新启动时间不长，有些政策举措还处于深入推进之中，后续改革政策也正在陆续制订出台，其成效经验尚未完全显现。但是，温州本轮改革创新的实践既给其他地方提供了诸多启示，也为我们提供了进一步思考的空间。
第一，社会管理创新不是单一的社会政策变革，必须从政府转型、经济转型和社会转型的高度进行宏观布局设计。
本轮温州社会管理创新的目的在于整合政府、社会和市场三方力量，探索推进政府、社会和经济三大转型，反映了统筹推进温州经济社会科学发展的内在迫切需求。宏观分析，温州社会管理创新并不是单一的、局部的社会管理政策调整，而是借助社会管理这一主线，以线串珠、以线带面，对温州政治、经济和社会领域相关政策实施全面改革。无论是城乡统筹综合改革政策，还是社会管理服务创新政策，在制度设计上都具有顶层设计与精细设计的鲜明特点，由此保证了改革相对地方而言的彻底性、完整性和实用性。正是温州社会管理创新的宏观设计和联动效应，恰如“吹皱一池春水”，使温州的政治、经济、社会三大领域顿时鲜活起来。
目前，全国各地亦有诸多社会管理的创新探索，但是，多囿于一隅，即局限于单一社会管理领域，政策独立性明显，难以产生整体效用。温州的此轮改革应可为其他地方提供有益启示。
第二，外源性改革与内生性驱动相结合，方能为社会管理创新提供动力保障。考察各类改革案例，改革的动力无非包括内生动力（如凤阳“承包到户”）和外源性动力（如深圳特区）改革。在中国特定的政治生态环境中，外源性动力往往大于内生性动力，但是，仅靠单一动力，改革难度无疑会加大。如果外源性与内生性两种动力能够同时具备并汇成洪流，这自然会快速推进改革的顺利实施。温州社会管理创新应是外源性动力与内生性动力积聚融合的范例，这是温州此轮改革迄今为止能顺利推进的重要保障。
分析温州此轮改革，在外源性动力方面，既有宏观层面中央对于社会管理创新的政治要求，更有温州主要领导从外地调入所带来的改革经验与改革动力。例如，温州统筹城乡综合配套改革的“三改三分”政策明显带有嘉兴“两分两换”和“两新”工程政策的影子，设立社工委、发展社会组织等政策举措也能发现嘉兴经验的影响。但是，温州此轮改革的完整性、彻底性和效用性已明显地全面超越嘉兴当时的政策效应。在内生性改革动力方面，温州作为开全国市场化风气之先、引领民营经济雄霸一方之地，高度市场化的城乡经济与传统城乡分割、以土地束缚农民的旧有体制的内在冲突，远较全国其他地方激烈而痛苦，温州社会公众对于社会管理创新的内在欲望与动力相较其他地方也就更为迫切而强烈。
第三，社会管理创新应发挥社区、社会组织和社工的基础平台和多元主体作用，以“三社”联动增进社会自治。在政府转型、经济转型和社会转型相互交融的大背景下，社会管理亦面临由政府单向管控向社会的自我治理转型。这就要求政府切实转变职能，由无所不包、无处不在的无限政府转为有限政府和责任政府。在社会管理中，政府除提供政策等公共产品之外，主要应引导社会力量，通过社区、社会组织和社工等多元主体的协同治理，来推进社会自治，进而实现国家善治和社会和谐。
温州社会管理创新正是基于这一理念，注重以社区为基础平台，以社会组织为重要主体，以社工为专业支撑，充分发挥“三社”联动作用推进社会的良性治理与有效服务。从全国看温州，温州对于“三社”的制度变革最为彻底，例如，城乡社区的转并联与融合、社会组织的直接登记和引入地方版社工考录制度在全国都具有引领作用，特别是社会组织新政是迄今为止全国最先进、最完善、最有意义的制度安排。
第四，社会管理创新必须以惠民为基本目标，实现改革的帕累托效应。任何改革要想获得社会公众的支持，只能以惠民为基本目标，通过改革，最大限度地增加老百姓的利益，这样的改革才能获得广泛的社会基础，得到群众的普遍支持。当然，帕累托最优一般只在理论上存在。
从温州的社会管理创新实践看，诸多改革主要体现为系列惠民制度安排，如城乡统筹的“三分三改”就在不损害农民利益的基础上实现了城乡人口的自由流动，新社区、新居民制度安排有效推进了城乡社区融合和外来工的社会融合，社会组织的制度变革为社会公众在现有价值体系之外构建了自我实现的新的公共空间，惠民殡葬和生态殡葬在提升群众殡葬福利的同时，更是促进了人与自然和谐相处。温州这些社会管理创新举措往往借助制度对于改革的引领、固化和提升作用，最大限度地实现了社会政策的帕累托累进效应，值得各地思考和借鉴。
第五，试行部省共建，是合力推进社会管理创新实践的有益探索。
国务院第十三次全国民政会议确立了民政在社会建设中骨干作用的基本定位，而社会管理是民政发挥骨干作用的两大重点之一。鉴于温州近年社会管理方面系列新政的重大实践意义与良好社会反响，从深化贯彻落实十八大关于社会管理创新的要求出发，民政部可探索推进部省合作，与浙江省政府共建温州民政综合改革发展试验区。试验区将以探索创新城乡基层社会管理服务体制、社会组织管理体制、社工队伍建设长效机制、普惠型社会福利制度和绿色生态殡葬为重点，积极探索发展民政参与社会管理创新的有效机制，构建具有温州特色的现代民政发展新格局。
具体探索创新点可包括：社区内部横向权责关系、外部纵向管理体制、自治模式、共治路径和服务均等化实现方式，社会组织管理体制改革、培育发展方式、法人治理模式、政府授权和购买服务制度、参政议政路径、民非资产所有权改革，社工机构与队伍培育机制、职业认证机制、制度激励机制、社工和志愿者联动机制，社会互助养老模式、扩展型儿童福利制度、农村残疾人保障机制，绿色殡葬惠民机制、生态殡葬文化效应等方面。
温州试验区作为全国民政系统践行社会管理创新的试验田，将在把握民政工作发展大势、破解发展难题、提供发展经验、引领发展方向等方面发挥先行先试作用。
作者王爱平为民政部政策研究中心主任、研究员； 谈志林为民政部政策研究中心政务研究室主任、研究员
