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卢锋:宏调部门知多少?

    完善大国开放宏观政策架构,如何更好发挥央行功能仍有较大潜力可发掘;未来以完善“公共服务型财政”体制为目标的改革深化,也与加强中国财政政策宏调功能具有一致性
    中国有多少政府部门参与宏调?其实也没有严格精准的统计。有评论文章认为,中国中央政府部门中除了外交部之外,其他多少都会参与宏调,所言好像过于笼统。笔者梳理十年宏调演变过程,发现用不同方式参与宏调的部门应有十多个。
  当然,在参与宏调频繁程度、重要性与权威性等方面,不同部门之间会有较大差异。发改委、财政部、央行无疑是中国三大常规宏调主力部门。央行与财政部参与宏调与国际经验一致,不过其宏调实施方式仍有与转型经济环境相联系的特点。
  央行基本职能是管理货币发行与实施货币政策。货币影响总需求和一般物价水平,货币政策是调节宏观经济的基本手段之一,因而央行是主要宏观管理部门之一。中国人民银行1948年初夏在华北解放区成立,人民币1948年底开始在华中与华北解放区流通,经过半个多世纪风雨历程,人行已历练成长为在全球具有相当影响力的大国央行。
  晚近十年的宏调史显示,央行宏调作用趋于加强,央行政策在宏观周期变化一些关键阶段表现出较好的前瞻性。例如2003年经济走出通缩后很快积聚通胀风险,央行较早重视房地产金融过度扩张风险,出台121号文件加以调控;对“4万亿”刺激伴随信贷货币扩张过快,央行认知较早并于2009年6月在公开市场操作上反向微调;央行重视汇率与利率市场化改革,并在现实可能范围内积极推进;货币政策报告和央行网站数据质量、央行在政策沟通与提升施政透明度等方面努力,也得到较多认可赞许。
  不过,受转型期多方面的条件制约,央行政策仍多有可改进之处。货币政策仍较倚重存款准备金率等数量手段,利率调节相对呆滞。尤其值得探讨的是,受汇率稳定目标约束,加上其他结构性原因,央行资产负债表被动扩张偏快,不利于运用货币手段更好维护宏观稳定。完善大国开放宏观政策架构,如何更好发挥央行功能仍有较大潜力可发掘。
  财政部执掌的国家财政收入与支出,都是覆盖国民经济整体的标准宏观变量。财政收支作为总需求基本组成部分,其变动对总需求发生“自主”作用,还会通过乘数效应对宏观经济产生广泛影响,财政部承担宏调职能也属国际惯例。
  新中国60多年财政管理体制经历重要深刻演变。计划时期实行统收统支的财政体制,改革时期经历财政包干和分税制重大改革,逐步从高度集权的“生产建设型财政”向分税分级的“公共服务型财政”转型。晚近十年,财政调节不仅在支持经济建设与民生需求方面发挥了不可替代作用,利用财政手段调节总需求功能也得到重视与彰显。
  计划时期,财政管控范围无远弗届,反倒不存在用财政手段调节宏观经济的命题。上世纪90年代末,应对亚洲金融危机和国内通缩,政府增发1000亿元长期国债用于预算内基础设施建设专项投资,标志中国第一次出台积极财政政策;2004年偏热通胀大势明朗后,财政政策调整到稳健从紧方针;2008年应对国际金融危机,中国再次实施积极财政政策;近年仍维持积极财政方针,不过在具体操作层面有所调节。
  新时期财政平衡状态与宏观周期变动定量联系也说明财政宏调功能实际发挥。2000年-2002年实施积极财政政策,赤字率维持在2.5%左右的较高水平;2003年后赤字率缩小并在2007年录得财政盈余;刺激经济前后,2008年和2009年赤字率分别为0.4%和2.3%;经济V型回升后通胀压力再现,财政赤字率收窄到2010年和2011年的1.7%和1.1%。上述现象既显示税收和支出体制通过“嵌入性机制”自发产生逆周期调节,也体现相机抉择的财政政策作用。
  由于财政体制转型仍未完成,用财政工具调节宏观经济仍面临制约。财政政策应对宏观周期变动反应仍较滞后,调节灵活性有待提升。体制根源在于中国的税收来源仍较多依赖间接税,建设投资和民生支出在财政支出项占比有待进一步调整。未来以完善“公共服务型财政”体制为目标的改革深化,与加强中国财政政策宏调功能具有一致性。
  随着中国及其他新兴经济体重要性提升带来全球经济格局改观,G20财长和央行行长对话机制1999年正式启动。2008年国际金融危机爆发,G20峰会首脑对话机制问世。中国是G20最重要成员国,财政部和央行常规性参与G20对话,增加了开放宏观政策国际协调方面职能。随着中国经济地位和影响力的相对提升,这方面职能有望趋于增强。■
    作者为北京大学国家发展研究院教授
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