作为体制转型环境下的标杆性部门，发改委能否真正转变职能，应是检验新一轮改革成效的关键指标之一
今年“两会”上，代表们纷纷评议发改委的职能转变问题。会外学界媒体也有一些相关讨论，形成“两会热议发改委”现象。
个特殊背景是，今年政府换届进行机构改革，发改委并未“削权”瘦身，反而并入其他机构的部分职能权限。如原来计生委部分职责划归发改委，能源局合并电监会隶属发改委。有观点认为发改委“管得过多”，改革后发改委可能要“管得更多”，于是引发讨论。
更基本的原因则是体制内外对发改委的转变职能进展不够满意。一般认为发改委还是“管得过多、过细”“掌握了太多审批权”。有政协委员指出，近年发改委减少了一些审批项目，“可放权的都是边边角角、细枝末节，最重要的审批权却越抓越紧”。还有委员指出，发改委系统垄（断）权（力） ，致使其他部门不能独立决策和管理。
十年前中央就明确要求新组建的发改委“切实转变管理职能”，“积极推进投融资体制改革，大力减少行政审批和微观管理事务”（2003年王忠禹有关机构改革的说明）。五年前政府换届时中央再次宣布，“进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项”（2008年华建敏有关机构改革的说明）。
今年再次要求“减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权”。可见，发改委职能定位问题过去十年不断提出，然而改进有限。有记者观察到，“此次‘两会’上，倡导改革者的批评也不再遮遮掩掩，将矛头直指国家发改委只审批、不改革的弊端。”
也不是一边倒的批评。也有研究人员撰文主张，中国需要一个具有“经济内阁”地位的发改委。“其承担的必要职能之多、之广、之重，是其他任何专业财经部委所不能替代的，只有他才有可能更为超脱地执行统筹兼顾的战略管理职能”。
不过，在公开发表观点中这类力挺意见很少。总体看，今年“两会”前后要求改革发改委的呼声确实较高，成为一道特殊的舆情风景。
发改委转变职能为何多年难以奏效，并不断面临过多干预微观、过度限制投资等方面的质疑？原因之一在于其产业政策定位以及“产业政策宏调化”等方面体制安排问题。
有关讨论往往忽略了一个简单事实：发改委本来就被赋予大范围产业管制权限。这方面职能被一个包含几十个行业、数千种产品和技术工艺的产业政策目录所描述。
在这份名为《产业结构调整指导目录》中，被管制行业产品对象分为“鼓励类、限制类、禁止类”三大类。发改委依据这份四五万字的庞大目录，对内容广泛的社会投资分门别类地实施规制。
对“限制类”行业产品投资项目实施核准，是引发质疑投资审批和限制过多的背景之一。在2011年版“目录”中，“限制类”包括17个行业、258个条目、几百种产品和项目对象，有关社会投资都要申请核准。核准过程透明度低，困难多，引发业内人士“核准就是审批，甚至比审批还审批”的抱怨。一个项目核准可能要很长时间。如去年引发媒体关注的湛江钢铁项目，重大投资项目核准可能长达数年。当然，在认为必要的场合，核准时间也可能大大缩短。产业政策与宏调举措结合使用，构成投资管制政策的特点之一。如去年5月宏调方针转向“把稳增长放在更加重要的位置”，湛江等三个钢铁项目在5月24日同时获准。
“产业政策宏调化”也带来需探讨的问题：宏调针对宏观经济周期或短期变动，出台政策需“相机抉择”；产业政策作为宏调手段运用，难免使其实施过程增加模糊空间和不确定性，政策执行不够透明问题更难改变。
本文无意评价发改委产业政策本身的合理性，虽然这也应理性地探讨和厘清。
这里的问题不在于具体管制是否必要合理，而在于承担如此大范围管制职能部门如何才能避免“过多干预微观”？在于用不够透明方式实施管制怎样才能真正做到“简化程序、限时办结”？在于把投资管制用作短期宏调工具如何能减少政策执行的不确定性？
李克强总理在今年“两会”记者招待会上说：“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”作为体制转型环境下的标杆性部门，发改委能否真正转变职能，应是检验新一轮改革成效的关键指标之一。
“两会”热议发改委虽已点题，然而要真正破题求解，可能还需反思我国现阶段相关体制安排可能存在的局限及其背后根源，并可能会伴随既触及利益也触及灵魂的改革阵痛。
作者为北京大学国家发展研究院教授
