在中共十八大召开之前，人们对中国未来要走什么路有过一番热论。十八大作出了结论：继续改革开放。新任总书记习近平在深圳邓小平当年走过的路上提出，“改革不停顿，开放不止步”。
下一步的问题是，用什么方法来推进改革开放？
摸石头过河、顶层设计与地方首创
从经验看，有过几个办法。改革开放早期提出“摸着石头过河”，那是上世纪80年代的改革方法论。最早与农村改革有关。中共十一届三中全会前后，很多地方因农民常年贫困和吃不饱饭，在底层发生了包产到户。安徽、四川等地针对这个现象，做了调查研究和分析，制定了地方政策支持变革。然后，中央连发五个1号文件给予承认和肯定。这是第一个典型的“摸着石头过河”。
第二个“摸着石头过河”是民营经济。温饱问题基本解决后，过去在公社体制下磨洋工的农村剩余劳动力往哪里去？国家和集体办的企业可没有这么大的吸纳能力，于是，民营经济提上日程。最早的民营经济也是从底下冒出来的，广东的陈志雄包鱼塘、芜湖的“傻子瓜子”，都涉及雇工经营。过去的理念对此完全不能接受，以为与社会主义水火不容。当时，中央高层的看法也不一致，所以要多看一看，到1987年才给予政策上的承认。
改革进城之后，遇到的问题复杂了，牵一发动全身，所以，开始对整个国民经济体制，包括物价、税收、商业、进出口、财政体制等等，综合考虑，准备综合性的总体改革方案，国家还专门设立综合改革方案办公室。十二届三中全会通过的体制改革决定，就比较系统了，邓小平说他的印象是一部新的政治经济学。当时还没有“顶层设计”这个词，但已经有了这个内容。随后，系统的政治体制改革也提上日程，十三大前在中央直接领导下对此做了大量系统的调查研究，准备了方案，提交给十三大讨论通过。
到了上世纪90年代，特别是邓小平“南方谈话”提出了市场经济问题，涉及的体制面更为广泛，后来有了十四届三中全会通过的“经济体制改革50条”，确定了社会主义市场经济的目标，提出要让市场机制成为资源配置的基础。
又过了十多年，应该是制定“十二五”的时候，正式提出来“加强顶层设计”，意思是改革不能互相打架，不能这里通了那里又不通，要有通盘考虑。
这些经验都很有意义。其中有一个问题值得思考，为什么几次通盘规划改革，还要一次次地再发动？究竟是原来的设计不全面，还是实施中遇到阻力就搁置了？现在看，改革目标的确定、方案的设计以及改革的实施，是互有联系的三个环节。目标要明确，不能摇来摆去；方案要系统和全面，考虑周详；实施则要看环境与战机，选好突破口。
直面露出水面的石头
还要看到，现在已不是上世纪八九十年代，也不是新世纪初的局面。中国启动改革已经30多年，出现了好多新情况。无论中央还是地方，基层、民众、企业、各类组织，都遇到新问题，特别是年轻人得到的信息、他们的诉求、权利意识和对社会问题的看法，跟以前大不相同。
可不可以说，现在不光是执政者自上而下摸石头，设计方案推进改革，水面上也露出了大大小小一些石头，天天在考验决策者？很多尖锐的问题，其实露出水面已经很久了，这些石头究竟要不要面对、怎样面对？有时候，它们是一类现象，反复出现；有时候，它们又是一个突发事件，像水面上丢下块石头，牵动方方面面，引起全社会的关注，要求决策者对此做出回答和反应，看政策制定和体制形成，能不能从中吸收正能量。
举一个例子来说，农民与农民之间的土地关系，这么多年发生了多少事情？这方面虽然改革得很早，但石头还是不小。都说家庭联产承包责任制长期不变，似乎问题已经得到解决了。最早提15年不变，后来说30年不变，到了十七届三中全会，提长久不变，时任总理温家宝答外国记者问时，说长久不变就是永远不变。这些说法都对，因为实践证明有效的经济体制就不要变。但走进农村看，不难发现，土地关系其实还是经常在“变”。为什么？因为人民公社虽然取消了，但集体的制度基因还在。
要说明一下，集体经济不是土改后的那个农民土地私产的经济，也不是以农民私产为基础、自愿缔约的合作经济。土改后的农民私产，边界很清楚，不会因为你家人口增加得快，再把别家的土地划给你。合作社也一样，入社如入股，不会因为家里增人减人，入社的财产权益就变。但到了“集体”，就一锅煮了：所有这个村庄里已经出生的以及未来要出生的，都一起分享土地权利。结果，农民和农民之间的土地权利边界，总随着人口的变动而变动。这是集体制的本质。包产到户后，中央政策说不变，但实际上农民各家人口总有变，按照集体经济的法则，就老有调地的要求。调地就是变，所以没有做到永远不变。
上世纪80年代，贵州湄潭作为改革试验区提出过这个问题。贵州比较落后，大量农村劳动力集中在土地上，如果每年调地变动，谁好好种地、对土地投资？所以，当地提出“增人不增地、减人不减地”，也就是把农民家庭之间的土地权利边界划清楚。
这个实验在当地行得通，后来得到中央文件的提倡，也写进了2002年《中华人民共和国土地承包法》。问题是全国没有普遍执行，至少有一半以上农村社区，还是过些年就要调整承包土地。
这到底是什么问题？是立法错了，还是有法不依？这个环节不清不楚，土地流转就受限，因为地缘范围内所有现在的人口和未来的人口，都被一小块实物土地资产锁到一起，构成一条永久的债务链。在这个链条下，谁转让一块地，等于把未来其他家庭人口可调地的权益也转走了。
连带到农村的宅基地，也成为实物福利，隔绝在合法流转、交易和市场之外。本来,宅基地是“生活资料”，无须纳入社会主义改造的范畴。但是，经过人民公社化运动，1961年的一个红头文件就把土改法律废除了，宣布宅基地也是生产队的集体土地。既然宅基地也是集体的，上述由所有人口不断分享实物福利的准则就一样起作用，结果就是,凡农民成家立户，分宅基地一块。
过去城乡分割，还看不出这有多大问题。但是，农民流动、进城一起来，无数的空心村、空房子占而不用，这些问题统统就都出现了，也没有合法流转的通道。温家宝总理说土地是农民的财产权，说得对。不过，财产权包括转让权，应该允许租赁、买卖、抵押。可是，这些权益至今全不合法，算不算一块石头呢？
工业化、城镇化随经济自由的扩张而提速，但是，人民公社的集体基因，至今还拖着农民对更高收入机会作反应的后腿。个人之见，这块石头冒出来的时间很长了，端看我们的理念、政策和法规怎么应对。视而不见，假装没这回事，它天天来摸你的脸就是了。
更大一块石头，是政府和农民的土地关系。现在这个领域的社会矛盾很是尖锐，群体事件、腐败大案、民心向背，都与此有点关联。这是因为基本框架就有问题，包括“城市土地全盘国有”、不区别土地用途的单一征地制，以及征地补偿行政决定等等。体制就如此，怪地方、怪干部不能解决问题。追索下去，中央与地方事权财权的划分，政企、政资、政地分开，等等，都有牵连。这块石头不好接，因为没有全盘考量，接过来也拿不下。
总有不期而遇的遭遇战
现在水面上露出的石头其实不少，坚持改革要对这些问题做出反应。当然，飞过来的石头也要调查、研究、估量、权衡，还要好好摸，要有通盘的考虑，分清轻重缓急。所以，接石头跟顶层设计、跟摸着石头过河，并不矛盾。温州这些年的发展，是不是也遭遇了石头？我没有系统调查，下不了结论。来过几次，知道不少温州朋友对自己城市的发展也不大满足。远远地看，反正肯定不是因为温州这里缺钱。
温州是中国民营经济的最早发源地，但后来好像就集聚不起更大的财富，或者说没有形成积聚更大财富的框架。也不是这里没有冲动，如早在十多年前，温州这里就有过一个温州财团，要联合民营资本投资城市的基础设施。更早的时候，温州这里还冒出一个“农民办的小城镇”——龙港镇,试图用一套新的体制搞城镇化。但是，很遗憾，这两方面后来都没有了动静。形不成更大的发展架构，温州也就难以登上一个更高的台阶。
像民营银行的问题，1984年，我们陪杜润生来温州调研时，当地就已经提出来这个问题了。温州那么多的民间资本，那么多的实业企业，为什么就办不成合法正规的民营银行？这方面，今天的温州好像还不如台州，台州那里已经办成好几家民营银行，其中一家叫泰隆，是民办小信用社扩张而成的商业银行，到今天已经有了上海、杭州、宁波等十个分行，总资产365亿人民币，为草根的微小企业提供很好的服务。那么，到底是温州没有这些钱、没有这样的人才，还是因为别的问题？可能就是，没有面对当时飞来的石头，在遭遇中开辟出一条新路来。
从这个情况看，尊重地方的首创精神很重要。中国是个大国，许多地方实践出现的问题不能全都跑去北京解决。地方实践走向全局合法，也必须在清楚的全局目标下有整体的通盘考虑。所以，“摸石头过河”与顶层设计要结合。
是不是还可以再加上一条,对于那些浮出水面已经摆了很久的问题，不能老是回避，要正面应对。美国科学家爱因斯坦讲过，搞科学研究，不能老是在一个木板很薄的地方打了很多洞，但就是不敢去碰那木板比较厚的地方。搞改革一样，对真正阻碍国民经济长远发展的关键问题，越难越要碰。
总之，为了推进改革，现在恐怕阵地战、游击战、遭遇战都要打。不少问题已经上门了，石头早露出了水面，谁回避谁就丧失主动性。未来的趋势，可能是在互动中推进中国的改革和转型，包括上下互动、观念与实践互动、设计与实施互动。■
作者为北京大学国家发展研究院教授
