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户籍制度改革及其影响

我国在1958年颁布了《户籍管理条例》,从此正式有了户籍制度。这个条例实行到今天已将近六十年。原来《宪法》里有“公民拥有选择居住地的自由”这一条,由于和该条例冲突,因此1975年在修改《宪法》时被删掉了。

上世纪九十年代我国开始发生大规模的人口流动现象,正好又赶上城市职工下岗问题,政府人口流动采取了一系列限制措施。一直到2003年出现了标志性的孙志刚事件后,政府才对《收容遣返条例》进行大修改,基本上废止了这个条例。

2012年 2月23日,国务院出台了新的户籍改革相关文件,对县级及以下城镇标准较为放宽,只要拥有稳定的工作和住所(包括租住住所)就可以申请当地户口。地级市要求在当地连续工作和居住满三年。副省级城市和直辖市维持现有制度不变。但是,在过去一年多的时间里,并没有出现很大的推动,发改委调研后人为原因在于改革阻力太大。

唯一发生改革的是高考制度。高考制度作为户口制度改革的重要方面,实际上各地改革情况差别很大。去年很多省份都采取了一些措施,最激进的是黑龙江,该省规定只要在本地上满一年中学就可以参加本地高考。相比之下,有一些省市变化较小,如北京只允许随迁子女读职业高中和高职,不允许考大学。户口制度改革仅仅依靠这种试点放权的方式成效是不大的,因为先改革的地方就要先面临如何接纳更多人的问题,因此,需要中央政府下大的决心。

为什么户籍制度改革非常重要?主要有两方面原因:第一,它事关公民权利。户籍改革阻力非常大,但它不是来自特定利益集团,而是来自城市的中产阶级。进行户籍改革,以前是利用补偿的办法,但是怎么去补偿这么多现有城市人口或者说本地人口?在过去三十年里,我国是一边改革一边修改相关法律,所以很少谈到权利问题。我们都是中华人民共和国的公民,为什么有些人就永远不能获得同等权利?因此,权利问题是我们应该认真思考讨论的。

第二,从经济学的角度来说,户籍制度改革有利于提高经济效率,优化经济结构;有利于劳动力自由流动,如果把户口取消,特别是子女教育问题解决之后,将更加有利于劳动力的自由流动;也有利于服务业的发展,因为服务业的发展主要依靠城市;还有利于提高国内消费。

目前,我国城市化率虽然已超过50%,但是相比于其它国家,还是相对落后。2012年,我国人均GDP已经超过6000美元,而城市化率却只有50%左右,相比国际上同等人均收入国家的水平,仍然有较大差距。我国城市化滞后的原因在很大程度上跟户籍制度有关。

据测算,城市人均消费是农村人均消费的2.7倍。但是进城务工人员储蓄率非常高。如果2.4亿进城务工人员中有三分之二,也就是1.6亿人的消费达到城市平均水平,我国居民消费将提高11.8%。这意味着消费占GDP的比重上升4.2个百分点,这是一个巨大的飞跃。

我国的城市化道路选择也遇到一些难题。中央文件一般不用“城市化”,而用“城镇化”,意味着要避免大城市化。但直到今天我们还没有明确的城市化道路。八十年代费孝通提出走小城镇化的道路,它基本上成了我国城市化道路的官方说法。

事实上,世界上多数国家都出现“大集中,小分散”现象,即全国人口集中到少数区域里,在同一区域里人口又分散在不同层次的城市。比如,美国人口基本集中在三个地区:波士顿到华盛顿的东海岸,旧金山洛杉矶的西海岸,和芝加哥地区。日本则是东京地区、大阪地区这两个地区集中了一半人口。

在城市化的进程中需要注意以下问题。首先,城市化应该指城市化区域的概念,而不是单一的城市化,要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的网络。最坏的城市化形式就是北京这种形式,比较好的是长三角、珠三角,每个城市有自己的特色。也许未来我国就会形成珠三角地区、长三角地区、京津塘地区、武汉到长沙这一带地区,然后是四川盆地、西安咸阳、辽东半岛这些中心地区。如果这些地方的人口达到我国总人口的40%左右,那么其它地方的问题就会较少,而且我国的环境保护也会变得较为容易,相比之下,遍地开花进行城市化既浪费土地也扩大污染。

其次,城市化还要避免纪念碑式的城市化。勒·柯布西耶当时想象的光辉城市是巨大的高楼大厦,大厦之间全是花园,而且用高速公路相连接,所有事情都在大厦里面进行。这样一种城市规划模式有很大的弊端,它不仅跟自然没有接触,而且人与人之间接触也很少。但中国很大程度上接受了这种概念,比如说低容积率要求,它不但会促使房价进一步提高,而且会浪费土地。

我国在进行城市化的进程中,也将面临一些挑战,第一是本地人口和外来人口的冲突。当然,对于承载压力巨大的北上广等一线城市,政府可以采取差别政策。

第二是外来人口市民化的成本问题。据估算,现在每个农民市民化只需要八万元,但随着通货膨胀和生活成本的提高,以后将会越来越高。

第三是住房问题,廉租房不应该都由政府做。如果都由政府来做,结果可能变成立体贫民窟,因为政府收房租的动力一般比较低,最后可能水电等基础设施都无保障。最好的办法是开发商申请到一块地后,把其中的一部分(比如四分之一)用做廉租房,这不仅可以确保它的可持续性而且也可以节约政府的成本。

第三是农村土地制度改革。目前很多从西部到东部的农村移民会定居在东部农村地区,这将对现有土地制度提出挑战。按照现行规定,农民一旦拥有本地户口,就拥有了分土地的权利。但在发达地区的农村,外来人口是本地人口的十倍以上,这显然是不可能做到的。因此,在发达地区的农村,进行土地制度改革是必须的。目前有很多地区都在实行土地股份制,只要将这一土地制度固定下来,落实到每一个人,事实上也就实现了土地私有化。这也是土地资本化的过程。

第四是要建立全国性的耕地指标交易市场。耕地保护的一个办法是建立全国性的耕地指标流转体系。对耕地的保护应该坚持,在这方面对小产权房的一些维护并不是合适的,因为一些观点只看到老百姓的权利,而忽略了耕地问题。为了保护耕地,有必要建立全国性的耕地交易市场。

第五是教育问题。未来十年我国主要面临改革问题,但是发展同样很重要。影响我国长期发展的更重要因素可能是教育。2.4亿进城农民工80%--90%的教育水平在初中或以下。到2020-2030年间,他们仍然是我国劳动力大军的主力,现在的收入水平是3000-4000元每月,如果他们的收入增长和全国经济增长保持同步,到了2030年,他们的月收入将达到2000美元,相当于今天南欧国家工人的水平,而南欧工人至少有高中教育水平。

目前,我国的正规教育发展很好,而且投入也很大,相比之下,职业培训投入太少。国家每年能拿出300-500亿就能解决这个问题。相比每年按预算内收入有11万亿,这只是个小数字。投资教育的回报最高,除了私人回报,还有很高的社会回报。

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