始于上世纪80年代贵州的土地制度改革试验，后来有机会上升为全国性的法律。不过从内容看，多少已打了折扣：所谓“承包期内不得调整承包土地”，不是贵州的50年不变，而只是30年不变。即便如此，该法也没有得到全面实行，很多地方在承包期内就调整承包地，调地的方法也多种多样，非常因地制宜。
算“有法不依”吗？似乎不算。因为村子里的事，还有另外一套法律准则在平行发挥作用。这就是“村民自治”，即“由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”（见2010年修订的 《中华人民共和国村民委员会组织法》）。“村民自治”也是改革的产物。人民公社的传统是“政社合一”，全国基本上一乡一社，人民公社既是基层政权，也是集体经济组织。家庭联产承包之后，人民公社解体，1982年宪法提出重建乡、镇人民政府。1983年中共中央、国务院下达通知，宣布实行政社分开，要求到1984年底，完成乡（镇）人民政府的重建。
问题是一个乡平均也有几万农民，在乡级之下，还要不要设立更基层的政权组织？不设村庄机构，乡行政的跨度太大（考虑到当时的交通、通讯状况，更是如此）。可再设一层呢，无端端加出几十万个村公所来，财政供养压力过大。这才是中国这样中央集权大国的基本难题，不妨称之为“大国末梢定理”。来回权衡，最后的“均衡点”选在村民自治，也就是设立由村民选举产生的村民委员会，作为“基层群众性自治组织”。至于村民委员会与基层政权的相互关系，1982年宪法先定下“由法律规定”的原则，然后由《村民委员会组织法》给予法定。
第一部《村民委员会组织法》是1998年由全国人大通过的。肯定了村民自治，也规定了乡、镇政府对村民委员会的工作要“给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；又规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。反正怎么解读，村自治也是国家行政之末梢。在实际生活中，各地有了“行政村”的概念，区别于传统的自然村，大体上还是人民公社时代的“大队”。
本来“政社分开”应贯彻到村一级。村民自治是“政”，与土地及其他财产权利的行使（“社”）可以分开来处理。但是，如我们已探查过的，改革后“集体土地所有制”还在，所以村自治就包括了管理集体土地的职能。这是1998年的《村民委员会组织法》就明确了的：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”，其中包括“（六）村民的承包经营方案”；以及“（七）宅基地的使用方案”（见该法第19条）。到2010年修订，村委会经村民会议讨论决定后方可办理的事务，则包括“（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案”（见该法第24条）。
很明白，虽然加了限制条件（“经村民会议讨论决定，方可办理”），但村委会还是有权“办理”包括承包地经营、宅基地使用、以及征地补偿费分配在内的财产性事务。换言之，到了村庄一级，所谓的“政社分开”就不了了之，法定村委会还是有权“政社合一”。
在组织上，村委会要不要和集体经济组织分设，早在1983年中央国务院的通知里就留有口子——“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行”（见该通知第七条）。实际情况是，受“大国末梢定理”的支配，绝大多数村庄根本不可能专设多套管理机构，所以到处都是“三个牌牌一个门，说了算的还是那个人”。
其实，“政社合一”并非中国传统。历史上，中央集权的正规国家政权也就设到了县。县太爷以下，其实是县官领导下的乡绅自治，包括那些在地方上尚未博得功名的，或做了官退休回家的，或较为富有、较有威望的，一起治理地方公共事务。一般模式也是受正规衙门的指导，并对官府行政给予协助。现代化没有完全变革这个构造，只是正规政权从县延伸到了乡镇。过去县以下的自治，现在演化为乡以下的村民自治。
但过去政权无论到哪一级，均不直接管理民间财产。土地和其他产权为家庭私有，似乎商鞅变法后就一以贯之。家庭之上是家族，即便有族产，也是另外一个范畴里的私产。官家是不管民财的。至于“三年州知府，十万雪花银”，那是因权而贵的非法私产，靠政治纪律去解决，从来没有“政社合一”给予节制。人民公社搬苏式集体经济，顺便也搬来“政社合一”。那倒是一个苏俄的传统，沙皇拥有全部土地，无偿交付村社使用，村社既管行政、也管土地。所以追根寻源，政土合一、政社合一都是从那里来的。
回到土地承包年限问题，究竟按什么法律来执行呢？可以是2002年的中华人民共和国农地承包法，也就是“在30年承包期内，不得调整承包地”；也可以遵循村民自治的村委会组织法，通过村民的民主讨论决定、由村委会办理的任何一种“土地承包经营方案”——包括承包年限，也包括调整不调整土地、按何种准则调地等等。
因此，在观察上我们就可以看到数种模式的合法并存。有像湄潭以及贵州很多地方那样的，坚持几十年不按变化的家庭人口调整承包地的，也有不断调整承包地的，其中不少是能不调就拖着不调，直到实在扛不过去的时候就再调一把。本系列写过的大邑县兰田村，多年没调地，但“确实权、颁铁证”一来，老乡们觉得也许是最后一次机会了，于是彻底按人口重新调整了一回。在地理上，我在都江堰鹤鸣村看过两个村民小组紧挨着，却一个执行定期调地法，一个执行不调地法，并行不悖，“都由村民民主决定的”。
这等于说，集体土地制度尚保留一块“政治解决”的机制。究竟保留多大的一个部分，也是由政治状态决定的。如果村民希望真正稳定土地承包关系，村庄民主讨论的结论是像湄潭那样的“在不断延长的承包期内不得调整土地”，那么土地权利的边界就趋于得到清楚界定，农户家庭增长的人口压力除了提升农业生产率，只好向非耕地、工业、商业、城镇那个方向打主意，工业化、城市化过程里来自农村的推力就变强。
但是村民的“民主讨论”也可以有另外一个结果，大家或多数农户希望更多保留集体不断调地的功能，于是在制度上促成土地承包经营的短期化，农民继续守着日益狭小的耕地，陷于“血战到底”的游戏逻辑而难以自拔。在这种情况下，过量农村人口要靠工业和城市的“拉力”才离开土地，且外流劳力不论数目多么巨大，他们的“根”还在农村，还被牢牢粘连在小块农地上。
这样看，包产到户后我国农村基层的实际状况，在土地产权方面留下一条集体大锅饭的尾巴，在村庄管理方面则留下一条政社合一的尾巴。这两条互有纠缠的小尾巴，对农村发展、城乡关系、以及工业化城市化的路径选择，有很大影响。人们对此见仁见智，更有理论论证上述尾巴的合理性或不可或缺性。容我下周再与之商榷吧。
