王小鲁：土地征用和出让制度改革建议

    现行征地和土地出让制度弊病很大。
　　其一，宪法规定农村土地为农村集体所有，而现行征地制度由政府低价征地、高价卖地，收入归政府，这与宪法相悖，侵占了农民的合法权益，导致政府与老百姓之间频繁发生利益冲突。
　　其二，巨大的利益刺激地方政府过度热衷于征地、开发、投资，偏离了提供公共服务的政府基本职能，并加剧了投资过度、结构失衡。
　　其三，商用和住房用地的供应由政府独家垄断，是推高地价和房价的一个基本原因，同时地方政府因招商引资等目的而低价供地，又导致了土地资源的低效利用和浪费。
　　其四，政府土地收入的管理不规范、不透明，是腐败、公共资金流失和浪费的高发领域。
　　其五，未来70年土地使用权的收益，政府一次性收取，一次性花掉，寅吃卵粮，透支未来，不可持续。
　　上述情况如不改变，很难实现发展方式转变、经济结构再平衡和政府职能转变。建议与财税体制改革相配合，适时改革土地征用和出让制度。
　　1．在合理调整财政资金分配、规范政府支出的基础上，地方财政就没有必要也不应该过分依赖土地收入。
　　建议逐步开放土地市场，除少部分公益用地可以参考市场价格征地外，其余的土地转让在符合国土资源规划和市政规划的条件下，允许供需双方自主交易，不必通过政府征地的过程，以落实宪法赋予农民的土地集体所有权。这有利于保护农民合法权益，改善收入分配格局，也有利于平衡土地供求，使地价和房价回归合理水平。
　　2．有条件的地区应由政府组织土地佘开交易平台，制定严格的竞标程序，所有土地交易应通过平台，按规定程序进行，过程必须公开透明，接受监督，禁止场外交易，切实保障出让土地农民的合法权益。
　　3．目前工业用地、政府投资和招商引资项目的低地价，导致土地资源严重浪费和收益流失。
　　开放土地市场后，应实现同地同价。这有利于实现土地资源合理有效配置和公平竞争。虽然一些工业项目可能因此导致成本提高，但工业回归其真实成本，有利于理顺成本效益关系，促进增长方式的转换，其利远大于弊。
　　4．目前很多地方村级治理不完善，村委会不一定能代表农民集体利益。
　　因此在土地交易中，必须坚持农民自愿的基本原则，保障土地集体所有权带来的各项权益落实到农户，防止出现截流、侵占农民利益的现象。在土地确权的基础上，为农民对土地的合法使用权提供法律保障，使农户成为土地转让的真正受益者。
　　5．在大城市周边，土地出让会产生巨额溢价收入，这实际上来自城市化的溢出效应，不应全额归原土地所有者和使用者，使少数人暴富。
　　可以划分区域制定基准地价，对初次出让和二级土地市场转让产生的土地超额溢价征收高比例的土地增值税，主要用于支持户籍制度改革和进城农民工的社会保障，使广大农村居民通过参与城镇化，分享土地溢价带来的利益。
　　6．过高的房价不降下来，就没有社会和谐可言。
　　开放土地市场有助于抑制高地价，同时有必要推行房产税改革。房产税是抑制房地产泡沫、降低过高房价和调节财产收入的有效手段，但因为在现行土地出让制度下政府已经获得巨额土地出让收入，并因此在某种程度上推高了地价和房价，再征收房产税可能引发普遍抵触情绪，增加了推行的难度。因此房产税改革应与土地出让制度改革相配合，避免“双重征税”之嫌。
　　7．同时，房产税设计应以不加重大多数自住房所有者负担为宜，设定合理免税范围，征税主要针对占有超大面积住房和拥有多套房产以谋利的少部分富裕人群。
　　异地房产应合并计算，并尽可能扩大全国大中城市住房信息系统联网覆盖面。同时，对这项改革的积极意义及拟议的免税范围等进行广泛宣传，以取得大多数居民的支持，形成对少数既得利益者的舆论压力，以便顺利推进。
　　8．开放土地市场，也包括允许和保障多种形式的农用地流转。
　　在城市化进程中，伴随大量农村人口进城，必然要求农村土地资源重新配置，因此土地流转是大势所趋。通过农用地自愿合理流转，可以最大限度减少土地抛荒和低效使用，促进土地的规模化经营和农业的现代化转型，也有利于离土离乡农民实现他们的合法权益，改善收入分配。在制度上应为此开辟通道，鼓励农业大户、家庭农场、农村合作组织和公司化经营等多种形式的农业转型。
　　9．一部分离土离乡农民要求一次性转让承包地使用权，是城镇化发展的必然结果，应该随着城镇化进程，有条件地稳步开放。
　　可以选择一部分条件较成熟的地区先行试点，并对一次性出让设定限制条件，例如在城镇有稳定的职业、住所并参加城镇社保满一定年限。
　　10.积极稳妥开放农村集体建设用地和农民宅基地市场交易（包括一些地区发明的土地指标交易），也同样有利于土地资源合理配置和实现农民合法权益，有利于经济欠发达地区的农民参与分享城镇化带来的好处，对提高经济效率、促进城市化发展、改善收入分配，都有积极意义。
　　特别要防止有些地方政府出于政绩和其他利益考虑，不顾当地条件硬性推进合村并居，强迫农民转让土地。
　　11.农用地流转和其他各类土地的市场交易都必须遵循农民自愿的原则，严禁强制推行，导致农民失地。
　　建立正规的土地流转市场，有利于进行监管，杜绝强买强卖、侵害农民利益的现象。政府和司法机关有责任监督土地交易、维护交易的公平性和保护农户的合法权益。