今年4月底和5月初国务院两次开常务会议，决定取消和下放133项审批项目；5月15日国务院又发19号文，公布取消和下放91项审批项目清单。新政府把治理审批作为转变职能和推进改革的突破点，引发广泛关注与好评。
回顾历史，国务院早在2001年9月就组建行政审批制度改革工作领导小组，同年10月，发布“批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知”，展开审批制度改革至今已十余年。因为受体制转型大背景的制约，中国审批制度演变与改革有其独特的轨迹与逻辑。
计划体制下行政审批无处不在，不过人们较多用指令性计划而不是审批概念来描述其体制特点。随着改革逐步引入并确立市场机制，政府的部分微观干预逐步转化为产业政策，1989年与1994年分别颁布了产业政策目录和纲要。产业政策引入的审批管制与计划时期遗留的审批事项，共同构成了新世纪初审批改革的历史起点。
朱镕基总理主政后期，在2002年10月和2003年2月两次共取消和调整1277项行政审批项目。温家宝总理任期内四次共取消和调整行政审批1181项。改革初，国务院65个有行政审批职能的部门和单位共清理出行政审批项目4147项，上两届政府六次取消调整审批数量占原有审批总量近六成。
改革取得重大进展，不过审批管制现状与“减少六成”的定量判断有较大反差。
现实生活中，企业与个人经济活动仍受到形形色色的审批管制束缚，一个项目审批走几十个部门、盖上百个公章、费好几个月的情况仍非罕见，审批不透明骄纵贪腐案例时有发生。李克强总理2013年5月13日指出：“国务院各部门还有大量行政审批事项。有些审批事项看起来让人费解。”
十多年改革为何收效不如预期？观察2004年宏调后一些领域管制政策变化情况，或许能提供部分解释。
首先是一些较重要的审批项目得以保留。在《行政许可法》实施前夕，2004年6月29日国务院发布第412号文件，对各部委500项行政审批项目设定行政许可。同年8月4日国务院办公厅发62号文，保留211项非行政许可审批项目目录。一般认为，部委要求保留的审批项目，其管制含金量通常高于被取消项目，产生“去轻留重”效应。
更重要的是，新出台的投资核准目录引入大量行政审批。2004年7月26日国务院发布“关于投资体制改革的决定”。文件基本方针是要“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”“落实企业投资自主权”。同时，在投资宏观调控的概念下，对13个部门、50多个大类投资对象设置政府核准目录。
依据当时的媒体解读，投资体制改革的最大亮点，是今后政府对非国家出资项目不再实行审批管制。当时《行政许可法》已实施，文件似乎把“核准”看成与行政许可或行政审批平行的概念。不过，2002年8月国务院法制办向人大常委会所作的《行政许可法》草案说明，把核准作为行政许可或审批的几种形式之一。后来企业常有“核准其实就是审批”之类感受，说明国务院法制办对审批与核准关系的界定不无道理。这次最新取消91项审批事项，包含20多项2004版投资核准的目录内容，与“核准即审批”理解也是一致的。
对比被取消的行政审批与新引入的核准审批，两者对象的宽窄差别很大。2004年版的核准目录包括“年产100万吨及以上的新油田开发”“新建10万吨级以上造船设施”这样的大类项目，甚至涵盖所有“新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目”“新增生产能力的电解铝项目”等。被取消的审批则较多涉及“棉纺细纱机准购证核发”“学校校舍、教室命名审批”这类较小项目。新核准项目的“平均管制当量”与被取消的审批项目难以同日而语。
2005年投资主管部门进一步扩展核准范围，并整合早先的产业政策目录，推出包括“鼓励、限制、禁止”三种类别、范围更为广泛、篇幅2万多字的产业政策目录。后经调整扩张，升级为篇幅5万多字的2011年版目录。该目录仍在动态扩大调整，构成对企业投资和经营活动宽口径广覆盖的“管制大全”。
审批为何难根治？去轻留重、边减边增、“新瓶旧酒”等效应或有部分直接解释作用。考虑2004年宏调助推政府有关部门限制投资，上述情况与转型期特有宏调理念与宏调模式也有隐秘联系。根治审批无疑需继续清除下放现有的不必要审批，同时还要在总结历史经验基础上反思深层根源并对症改革。否则，宏观形势一变，宏调取向一变，审批仍可能再次回潮。
作者为北京大学国家发展研究院教授
