健康是人力资本构成中最基本的要素，因为它决定着个人能够花费在市场活动和非市场活动上的全部时间（Grossman, 2000）。进一步讲，良好的健康标志着良好的生活质量，它本身即为发展的一个目标。2011年，中国的孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别为26.1/10万、12.1‰和15.6‰。此三项指标值与2000年的相比，分别下降了51%、62%和61%，提前实现了联合国千年发展目标。这一成就，在很大程度上归因于以往10年公共卫生投资的大幅度增加和农村重大公共卫生服务项目的实施。 然而在市场因素已经进入医药领域的背景下，政府依旧沿用计划经济的主要理念和政策工具从事行业管理，致使服务供给的激励机制严重扭曲。在医药行业高速增长的情况下，占农村人口大多数的中低收入群体却难以获得质量可靠和价格合理的医疗服务。
1960年代，农村三级卫生服务网形成。其中，县医院的投资和运行成本由财政支付。人民公社（乡）卫生院和村卫生室的投资及运营，依托于公社和生产队的福利基金与合作医疗制度的筹资。在1980年代的经济改革中，合作医疗制度随着公社的取消而几近于崩溃。县医院和卫生院成为财政部分拨款的公立机构，但政府限定了这些机构的工资总额和个人工资标准。村卫生员（赤脚医生）转为自负盈亏的乡村医生（简称村医），由卫生院对其实行指导和监管（魏众、朱玲 主编，2008）。在县域内，卫生局既监管整个卫生行业，又主管公立卫生机构（例如选派院长和审批投资计划）。自2003年始，它还负责推广新型农村合作医疗制度（近似于健康保险，2011年其覆盖率达97%）。此外，卫生局拥有审批所有医疗保险定点卫生机构的权力。迄今，医疗服务市场上虽然已有私人医生、诊所和医院进入，但大多被排除在医疗保险系统之外，不可能与公立机构平等竞争。仅就全国的医院而言，公立医院在城市和乡村均占主导地位。它们拥有的住院床位、卫生技术人员、以及获得的营业收入，分别占总量的77%、79%和86%（中华人民共和国卫生部 编，2010）。
在卫生服务网中，村卫生室承担着向农村居民提供公共卫生和基本医疗服务的职能。然而由于公共卫生项目经费及其它类别的财政补助资金皆为自上而下拨付，多层管理机构从中扣留，村医往往得不到足额的劳务补偿。此外，他们还不得不向乡卫生院和县卫生局缴纳管理费（朱恒鹏，2011）。这不但伤害村医的工作积极性并由此影响公共卫生服务的质量，而且也使卫生室吸引不到训练有素的医生。加之私人诊所受到制度性和政策性的歧视，村民很难就近获得质量较高的医疗服务。
在仅能获得部分财政拨款的情况下，公立医疗机构逐渐演化为利润驱动的企业。由于政府物价管理部门依然延续着计划经济下低估医疗服务价格的传统，医生的人力资本投资、以及高风险和高强度的劳动得不到足够的回报，于是便借助过度医疗和高药价赢利。尤其是，药品市场已经放开，公立医院在卫生行政权力保护下，利用其垄断地位诱导药品生产企业采用高药价竞争策略，导致低价常用药退出市场，缩减了患者的选择余地。在2009年以来的医疗改革中，取消了公立医疗机构获得药品批发和零售差价的权利，直接减少了这些机构的业务收入。可是，新增财政拨款补偿不了医院和医生失去的药品收入，过度医疗行为依然存在，而且还出现了服务质量降低的现象。
随着新型农村合作医疗制度的建立，“第三方付费”方式引入了公立医疗机构的运行过程。虽然，政府的合作医疗基金管理机构试图通过处方审查和费用报销规定控制过度医疗，可是效用极其有限。第一，多数管理机构的信息化程度较低，而且人手不足，若非将基金管理外包给商业保险公司，做不到精细监控。第二，财政分权制下，社会医疗保险碎片化。合作医疗基金以县为单位统筹，管理机构对县外医院，例如对乡-城迁移劳动者就医的城市医院，毫无影响力。第三，基金筹资水平低（2011年人均筹资标准230元），定点医疗机构少。这就使患者和基金管理机构几乎无法“用脚投票”来影响医院和医生的行为。
理想的卫生服务供给格局，主要由公平竞争下的多元服务供给者和统一的全民基本健康保险构成。为此，需要政府首先向私人投资者开放医疗市场，破除公立机构的垄断。其次，取消价格管制，放弃对医院运营的直接干预。最后，改革现行财税制度，整合不同类别的社会医疗保险。这样做，必定削弱既得利益群体的权力，因而也必将面临严峻的挑战。可是，若无此类制度性的变革，投入再多的财政资源，也难消除医疗市场的乱象。如下事实便是一个例证：近三年来，中国政府已为医疗改革投入了11000亿元人民币，但并未显著改善优质医疗服务的可及性，因而也未有效缓解公众对整个卫生服务系统的不满。
主要参考文献
Grossman, M., 2000, “The Human Capital Model”, in Handbook of Health Economics, Volume 1A, edited by Anthony J. Culyer and Joseph P. Newhouse. Amsterdam: North-Holland, Elsevier Science, pp. 347-408.
魏众、朱玲 主编，2008，《减轻经济全球化中的健康脆弱性 -中国农村案例研究》，北京：经济管理出版社，第266-393页。
中华人民共和国卫生部 编，2010，《中国卫生统计年鉴•2010》，北京：中国协和医科大学出版社，第10、36、68-69、94页。
朱恒鹏，2011，“基层医改的逻辑”，载于《新世纪》周刊，第50期，78-79页。
