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对话林毅夫:持续增长之路

对话人

  林毅夫 北京大学国家发展研究院教授、名誉院长

  [对话背景]

  当越来越多的人对中国增长前景不再乐观时,刚刚卸任世界银行高级副行长兼首席经济学家的林毅夫认为,中国经济还有很大潜力,未来20年有望维持8%的增长,引发诸多争论。更因林毅夫的“新结构经济学”强调政府的作用而备受质疑。

  “有争论,没关系。但期望能够和大家往比较深的层次讨论,而不仅仅停留在情绪化的表面。”8月24日上午,初秋的北大朗润园绿树荫翳,蝉声盈耳,林毅夫在接受财新记者采访时详述“新结构经济学”的来龙去脉,并对下一步中国经济如何走提出了具体的政策建议。

  林毅夫1986年在美国芝加哥大学获得博士学位,次年回国,是改革开放后首位“海归”的经济学博士,一直致力于将现代经济学理论与中国实际相结合,寻找适合中国的发展战略。当时林毅夫就提出,“比较优势战略”比重工业优先发展的“赶超战略”更适合中国。

  “新结构经济学”与“比较优势战略”一脉相承,其主要观点在林毅夫去世行之前已经形成。2007年10月31日和11月1日,他在英国剑桥大学的“马歇尔讲座”(Marshall Lectures)即提出“产业结构由要素禀赋结构内生决定”的核心观点。

  在世行的五年间,与多位权威发展经济学家思想碰撞,对众多发展中国家的躬身体察,使其理论逻辑更为缜密。继发展经济学的“结构主义”和“华盛顿共识”之后,林毅夫和其他学者的理论被视为第三波经济发展思潮。

  林毅夫的“新结构经济学”在将市场作为基础性制度同时,强调政府作用。这正是在国内引发争议之处。政府在经济活动中参与过度,难道不是现实?

  林毅夫回应,无论市场参与者喜欢与否,政府总会参与经济活动,给定这一现实,要点是如何让政府发挥好作用,避免坏作用。他认为中国经济有望保持较高增速,也是基于政府要发挥好作用这一前提:首先,必须尽快解决“双轨制”的遗留问题;其次,需要改变发展理念,按照比较优势理论,在低工资的比较优势逐渐消失的情况下,寻找新的比较优势,推动技术创新,再次实现产业升级。

  哪一条都非易事。

[对话摘登]

第三波经济发展思潮

  财新记者:作为首位在世界银行担任高级副行长兼首席经济学家的中国学者,你在世行的最大收获是什么?

  林毅夫:行万里路,读万卷书。世行有188个会员国家,我经常要去会员国访问,跟当地政府、智库、企业、农民交流。这使我有了更宽的国际视野,对发展问题,尤其是发展中国家的挑战和机遇有更深刻的认识。

  同时,世行是世界最重要的国际发展机构,聚集了大批一流的发展经济学家。有来自发达国家的,也有来自发展中国家的。跟他们交流、交锋,对我的理论发展很有好处。

  财新记者:你倡导的“新结构经济学”已有很大影响,被认为是第三波经济发展思潮。这是否世行期间发展成熟的?

  林毅夫:很多基本看法,我在2007年剑桥大学的“马歇尔讲座”中就系统阐述了。经过在世行的交锋讨论,理论系统更清晰,框架更成型,提出的问题也更有针对性和一般意义。

  我在世行期间正好碰到国际金融危机。过去发展中国家和发达国家的人们总认为,西方发达国家有完善的制度安排,有成熟的理论作为政策依据,一切都可作为发展中国家学习的典范。现在发现西方的制度安排和政策既不能避免危机的出现,理论也不能预测危机的到来,危机后不能提出有效的对策,所以,在西方引发了很多反思。这给我们反思发展经济学的理论提供了很好的机会。

  斯蒂格利茨担任世行首席经济学家时被认为迟早会得诺贝尔经济学奖,又担任过克林顿的国家经济委员会主席。他想推动对大行其道的华盛顿共识的反思,但应者寥寥,最后任期未满即辞职而去。我比他幸运,到世行后美国引爆全球金融经济危机,发达国家同时发生危机,这时我提出反思容易引发大家认真思考。不敢说能让大家接受我的观点,但至少必须思考我提出的问题。

  现在的发展理论都是发达国家提出的,通常是发达国家的经验总结,说明发达国家为何成功,或以其理论和经验作标准来说明发展中国家应该如此才能成功。在世行的另一大收获是,到了那么多发展中国家,和那么多发展中国家的学者交流,让我充分认识到,那些由发达国家的学者提出来的理论,由于发展阶段不同,不见得适用于发展中国家;发展中国家的学者有自主发展理论的必要,也应该有自主进行理论创新的信心。

  在世行首席经济学家这个职位上,做的事,讲的话,提倡的理论在国际上容易引起重视。我在世行期间围绕新结构经济学进行了三场辩论,跟克鲁格(Anne Krueger)、罗德里克(Dani Rodrik)、斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)等十来位国际知名学者进行争锋相对的辩驳,以前这是不可想象的。这有利于完善我的逻辑,而且能很清楚地看出新旧理论的差异。这些辩论都已经收集在我新出版的《新结构经济学:反思发展理论和政策的框架》一书中。

  财新记者:“新结构经济学”的主要理论框架是怎样的?这跟你此前的比较优势理论有何关系?

  林毅夫:新结构经济学对现代经济增长的本质有更深的探讨。亚当·斯密的《国富论》(An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations),是对国家财富的性质和成因的探索。经济学家应该用探索本质和成因的方式来研究问题,而不是简单地用既有理论来研究问题。

  一国的要素禀赋结构决定其产业结构,而随着要素禀赋的变化,技术不断创新、产业结构不断升级是现代经济增长的本质。不同国家的要素禀赋结构不同,机会成本和预算约束就不同,有自生能力的技术和产业也就不同,和实体经济所配套的软硬经济设施的要求,包括道路、港口、电力、教育、法制、金融等,也会有所差异。我还明确地提出,以企业自生能力作为产业结构分析和发展政策的微观基础。

  新结构经济学与比较优势理论是一脉相承的。一国禀赋结构升级的最佳方法是,在任一特定时刻,根据当时的禀赋结构所决定的比较优势发展产业。持续的经济发展由要素禀赋的变化和持续的技术、产业创新推动。

  新结构经济学对实体经济与软硬基础设施的相互作用,也有更完善的表述。如果没有软硬基础设施的完善,会增加交易成本,抑制实体经济发展;同时,当一国经济攀着产业阶梯拾级而上时,反过来要求基础设施相应变化。在两者相互作用中,没有所谓最佳的软硬基础设施,重要的是要跟经济发展阶段和实体经济特性相配套。

政府是助产士,不是永久保姆

  财新记者:在要素禀赋变化和产业升级过程中,市场和政府各扮演什么角色?

  林毅夫:两者都很重要。为了让私企有意愿进入有比较优势的产业,相对要素价格必须充分反映其相对稀缺程度,这只能在运行良好的市场上通过竞争来决定。因此,市场应该成为现代经济的基础性制度。这是新结构经济学与发展经济理论第一波“结构主义”的主要区别。

  同时,进行产业结构升级和技术创新,有信息问题、外部性问题和协调问题,会出现市场失灵,仅靠“看不见的手”解决不了。所以,政府必须发挥积极作用。这是新结构经济学不同于发展经济理论第二波即“华盛顿共识”的地方。

  财新记者:很多人对政府干预都持谨慎态度。为什么新结构经济学特别强调政府的作用?

  林毅夫:并非特别强调政府的作用,而是对政府和市场都给予应有的地位;之所以会有人觉得新结构经济学特别强调政府的作用,是因为和习以为常的华盛顿共识对比的结果。

  财新记者:由于信息不对称和分工不同,政府往往不如企业了解实际情况,产业政策弊大于利。根据你的理论,在产业升级中,政府应该扮演什么角色?

  林毅夫:当经济体的要素禀赋结构变化后,潜在比较优势会随之变化。接下来哪些产业符合新的比较优势,政府和企业都面临信息不足的问题。从历史经验看,在技术创新和产业升级中,发达国家和发展中国家的政府都会进行干预,只是方式不同。

  发达国家技术处于世界前沿,政府要给创新者一定的补偿,有四种措施:支持基础研究、专利保护、强制规定使用新技术新产品,以及政府采购。其中,只有专利保护是政府不需要做选择的,强制规定使用某种新产品需要选择,其他两种方式由于政府预算有限,也只能择优配置。

  认为发达国家不对产业进行干预的看法与事实不符。当然,政府的选择未必成功,但不见得比私营企业差,因为政府能动用的专家资源更多。

  发展中国家的创新可以发挥后发优势,参考发达国家现成的产业、技术。哪种产业和技术符合自己的比较优势,企业和政府都可以收集信息。但信息的收集和处理所费不赀。企业收集的信息最终变成私有信息,其他企业都要重新收集。政府收集信息则可以免费提供给企业。而且,政府收集的信息更全面,除了看发达国家在做什么,还可以看跟本国同样发展程度的国家在做什么。这样更有利于作正确的选择。

  财新记者:即便出发点很好,但政府往往有自我扩张的倾向,很多人担心政府管得太多。

  林毅夫:许多人视政府管制为洪水猛兽。但完全靠市场自发的力量,产业升级的速度可能很慢或根本不发生。智利就是例子,推行新自由主义改革后,各种市场指标在发展中国家名列前茅,但数十年没有新的有国际竞争力的产业出现,贫富差距越来越大。

  所以问题不在于要不要政府干预,而在于怎样干预更有效。我们常说“过犹不及”,同样“不及犹过”。发展经济学的第一波结构主义,对政府的作用强调得过头了,但对市场的作用的认识则是不及;发展经济学的第二波华盛顿共识,对政府的作用认识不及,但对市场作用的强调则是过头了。

  新结构经济学对政府和市场的作用给出了一个参照系,指出政府应该是在竞争性市场的框架下,帮助具有潜在比较优势的产业发展,降低其交易成本,解决外部性问题和协调问题,并提出了一个可操作的框架。

  财新记者:具体是怎样的框架呢?

  林毅夫:我在新结构经济学中提出了“增长甄别与因势利导框架”(Growth Identification Facilitation Framework),为政策制定者在帮助企业顺利进行技术创新、产业升级方面设计了一套按部就班的方法,分为六个步骤:第一,找出参照模型。通常,作为参照模型的国家与本国有相似的要素禀赋结构,过去二三十年快速发展,被模仿产业的产品和服务在参照国已经成功生产超过20年。这类产业在参照国是夕阳产业,正好是本国的朝阳产业。

  第二,看是否已有国内民营企业自发地进入第一步选定的新产业。有则意味着企业已经识别出此产业具有比较优势,政府可以考虑优先发展这些产业,帮助企业发展和其他企业进入,排除基础设施的瓶颈限制,降低交易成本,使该产业迅速具备国内国际竞争力。

  第三,若选定的产业对本国是全新的,政府可以吸引参照国的企业来投资,它们会有积极性利用当地廉价劳动力。政府要做的是解决外资企业投资的瓶颈障碍,同时采取便利国内私企进入这些行业的措施。

  第四,由于技术进步的速度加快,有些新产业最近才出现,除了第一步已经选择的产业,政府还应该关注国内企业的自发创新,发现具有市场潜力的创新时应该帮助先行企业解决在进一步发展上的各种障碍。

  第五,针对发展中国家普遍基础设施较差、全国同步改善有难度的现实,设立工业园区局部改善。工业园区还有鼓励产业聚集的优越性。与同等发展程度国家的竞争优势是专业化,需要有产业集群。

  第六,政府可对有比较优势产业的先行企业给予一定的补偿激励:可以是一段时间内的企业所得税豁免,或提供共同投资的资金,或获取外汇的优先权以进口关键设备、或优先获得金融服务。

  财新记者:怎么把握补偿激励的度?担心很容易就过了。

  林毅夫:政府帮忙的确有过犹不及的问题,过了就是赶超战略,扶持没有自生能力的产业。原则是,政府必须针对有潜在比较优势的产业,帮助信息收集、协调各方行动、补偿先行企业“吃螃蟹”的风险外部性。政府是新产业的助产士,但不是永久性保姆。

  具体到对先行企业的补偿,应有时间限制和财务成本限制,通常是短期或一次性的。政府干预能起积极作用的仅限于有潜在比较优势的产业,因此不应该也不需要以垄断租金、高关税或者其他扭曲的形式出现。过去,政府经常使用那些手段是因为所扶持的产业违反比较优势,企业在开放竞争的市场中不具自生能力,那些扭曲创造了高额租金,寻租和政治捕获也就不可避免。

  财新记者:这个要求很高吧?要求政府非常理性,只帮助比较优势产业。

  林毅夫:任何人,包括政府都是理性的。政府的理性目标一是长期执政,二是青史留名。达到目标的最好办法是经济稳定、快速、健康、包容性地增长,收入分配越来越公平,民富国强。如果有一套理论能帮助政府实现上述目标,相信任何政府都会积极采用,做出正确选择。过去他们没有“只帮助具有比较优势的产业”,不是不想这么做,而是过去的理论叫他们不要这么做,如第一波的结构主义叫他们支持不具比较优势的赶超产业,第二波的华盛顿共识则叫他们不要支持任何产业。过去他们没有做好,是没有合适的理论指导的结果。

  如果政府不能只帮助具有比较优势的产业,与其怪政府,不如怪经济学家集体失职。我希望新结构经济学作为发展经济学的第三波,总结了过去失败和成功的经验,给政府提供一个实用的理论框架,让他们了解若支持符合比较优势的产业,这种干预是会成功的,其他干预则都会失败,以及怎样来甄别具有潜在比较优势的产业,怎样因势利导地来帮助这些产业发展,使其成为国内国际市场具有竞争优势的新产业。

  财新记者:有些经济学家在网上说林毅夫在世行考试不及格,也有的说林毅夫从世行带回来的理论在国内不会有市场,你这么看待这些同行评论?

  林毅夫:新结构经济学作为发展经济学的第三波理论,对已经接受了甚至多年宣扬第一波或第二波理论的经济学家来说,要他们马上心悦诚服自有难处,必然会找出各种理由而持有保留的态度。我在芝加哥大学的老师舒尔茨曾说过,“一个新理论很难被已经接受旧理论的学者所欣赏,一个新理论只能被未学过旧理论的学生所接受”。19世纪德国著名哲学家叔本华也曾说:“任何真理都经过三个阶段,第一个阶段被嘲弄,第二个阶段被激烈地反对,第三个阶段则被认为是不证自明的常识”。新的学说从提出到最后被普遍接受,同样要经过这样三个阶段。

  对我来说,新结构经济学是否为现在的国内外同行接受是次要的,重要的是在各国发展经济、消除贫困的努力中能否作一点贡献。让我高兴的是自我打出新结构经济学的旗号以后,许多非洲、亚洲、拉丁美洲国家的政府兴趣很高,主动邀请我去交流,去做试点。我有信心,总有一天学界会认为新结构经济学所倡导的都只是一些不证自明的常识。

改革如何推进

  财新记者:中国经过30多年的发展,要素禀赋已发生了很大变化。很多人担心,随着劳动力成本优势逐渐消失,中国有陷入“中等收入国家陷阱”的风险。中国下一步应怎么走?

  林毅夫:要素禀赋结构不断升级,资本从相对短缺变为相对丰富,劳动力从相对丰富变为相对短缺,过去的比较优势消失,这是经济发展的必然的结果,也是收入水平不断提高的必要机制。会不会陷入“中等收入国家陷阱”,关键在于能否根据要素禀赋结构的变动而相应地进行产业、技术结构的升级。调结构是永恒的问题,发展中国家是如此,发达国家也是如此,不单是中国的特性。

  和低收入国家比,中等收入国家的特点是,有些产业由于发达国家已经退出而处于世界前沿,这些产业需要技术创新,政府能发挥的作用跟发达国家一样,需要支持基础研究、专利保护,制定使用新技术、新产品的时间表以及政府采购。对于不在世界前沿的产业,中等收入国家还可以发挥后发优势,用“增长甄别与因势利导框架”来协助企业发展新产业。

  财新记者:中国当前的确正在提倡转变经济增长方式。问题是怎么转呢?

  林毅夫:转变经济增长方式,是要从赶超战略变成比较优势战略。实际上,到现在还普遍存在超乎中国实际发展阶段的赶超思想,不仅是政府,学术界也是。

  目前有两方面的工作要做。第一,必须把过去“双轨制”遗留的问题解决,第二必须改变发展的理念。

  “双轨制”当年的确有利于中国在转型时同时实现了稳定和快速增长的双重目标。但为了保护传统赶超产业中不具自生能力的企业所采取的遗留措施,到了该解决的时候了。这些措施包括:以大银行和股票市场为主带来的金融抑制,要素价格没有市场化,资源税过低,某些行业的垄断,等等。

  财新记者:这里的隐含议题是改革垄断行业。很多人建议,中国应将垄断行业向民营经济开放,你如何评价?

  林毅夫:对这个问题,关键是回归本质,而不是用意识形态的分析,不能套概念。

  对于天然垄断行业,国营还是民营,都有同样的问题,重要的是加强监管。但天然垄断行业不多。

  如果是以大企业为主的竞争性行业,重要的是放开准入,公平竞争。需要强调,现在讲私营一定比国营好的所有理论,都是基于经营者就是所有者。实际上,大企业绝对不可能经营者就是所有者。没有理由说,经营者作为分散的私营股东代理人就一定比作为分散公民的国营代理人好。所以,最重要的是公平竞争,优胜劣汰。

  如果是中小企业,所有者和经营者基本可以统一,当然是私营企业好。

  没有比较优势的赶超企业,如果基于国防的理由一定需要存在,我认为国营比民营好。因为赶超企业没有自生能力,一定要保护补贴,而理论分析和俄罗斯的实践都证明,民营企业从国家拿到的补贴更多。美国具有赶超性质的国防企业,即使是民营的,也有同样的问题。这也是为何在大多数国家,包括欧洲,国防企业是国营的主要原因。

  财新记者:改革进入了深水区。许多专家提出,你提到的几项遗留问题改革推不动,是因为来自既得利益者的阻力。

  林毅夫:既得利益是永远存在的。现在既得利益其实不比改革开放初期强,当时,单单重工业部门在国务院就有八位部长,农村的公社主任都是土皇帝。只要政府把问题想清楚了,哪些有利稳定和发展,哪些阻碍中国进步,相信政府会积极去推动。最近新闻报道,双轨制遗留下来的金融过度集中,资源税费过低,垄断行业准入,收入分配等将是“十八大”所要解决的问题就是例证。

  财新记者:政府干预会有许多副作用,比如说“4万亿”经济刺激计划。对此你如何评价?

  林毅夫:国内对此有些意见。但如果没有当时的调控,2000多万民工失业,经济急剧下滑,结果应该是更糟吧?

  大家诟病的主要问题是,很多国企去投房地产,去抢本该属于民企的领域。因为宏观调控以货币政策为主,“4万亿”中来自财政的只有1.2万亿元,其他主要来自银行贷款,流向不容易控制。国企拿钱容易,民企拿不到,是长期存在的金融结构的问题,不是宏观调控的问题。

  宏观调控确有可以改善之处,但也不应否定上一轮调控。我觉得是利远大于弊。如果有另一轮宏观调控,应以财政政策为主,资金流向就比较容易控制。

  财新记者:上一轮刺激政策导致政府债务加重,许多基础设施供给过度,有路无车,项目可能血本无归。是否还有财政政策空间?

  林毅夫:目前的财政赤字,包括地方投资平台的负担,只有国内生产总值的40%,在世界上属于低水平。上一轮刺激政策后,是否会像很多外国评论家认为的都是坏项目,取决于中国的经济增速。如果维持8%,那些项目都是好项目,如果降到3%,则许多会是坏项目。

  推行积极财政政策,政府负债一定会增多。但如果是有效投资,当年创造需求和就业,未来提高经济增长率,财政税收增加,就能弥补现在的负债。我称之为“超越凯恩斯主义”。

  财新记者:那么目前的经济增速下滑又应如何理解?

  林毅夫:我觉得是周期性的。一是因为外需,欧美还没有走出危机,出口减少;二是内需中的投资需求,上一轮宏观调控的大部分项目都已完成,如果不再投资,需求肯定下降。至于说结构问题,我们永远需要以正确的方式不断调整经济结构。

  财新记者:中国经济增长怎样才适度?

  林毅夫:重要的是看怎么增长。如果是赶超的增长,既不可持续,也不能创造就业,最后必然导致频仍的危机;如果是按照比较优势增长,则发展可持续,创造的就业也多,当然是越快越好。

  中央政府考虑更多的是就业。创造就业不仅取决于增速,与增长方式有很大关系。按照比较优势发展,创造的就业更多。地方政府更关心增速,因为是政绩,但是地方能这样发展,跟现在的扭曲环境有关。贷款低利息,就会支持赶超产业。另外,认为中国能够以低增长促改革,这完全是风马牛不相及的事情。低增长带来的社会政治问题更多,更难改革。拉美、北非、中东许多国家的增速比我们慢,许多应有的改革也未能进行。所以,增长速度跟改革没有关系,必须看到问题的本质,较快速的增长中解决问题更容易。

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