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党国英:国运之土地密码

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文/党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员

前几年的一个秋季,我在英国阿伯丁研修当地的土地制度演变历史,确实受益匪浅。

在访问一家农场时,农场主提供的信息颇令我意外。主人所经营的土地只有一部分是自己的,另一部分是租用地主的,要付给地主地租。但是,在农场经营中,主人并没有因为租地而受到困扰。“我们遇到一些事情要找地主时,地主往往不到场”,主人对我说。但这个没有大的关系。政府方面有法律,而法律倾向于维护农业经营者的利益,地主不到场,农场主只要按法律处理有关事务,就不会有什么问题。对地主来说,有法律在那里,自己的基本利益也难随意被侵害,是否与农场主见面也不会成为重要事情。试想想,他们之间要发生冲突一定很难。

另一个我所了解到的情景,是一块私人的土地完全有可能全部或部分地被用于公共目的。例如一块数公顷的土地,主人所使用的私密区域可能仅占一小部分,其余部分如果不是用于盈利性目的,政府的相关法规可能促其将这些土地向社会开放,且土地的主人要承担土地上的景观维护费用。事实上,在这种情境下,土地的私人所有权进一步被打了折扣。

还有另一种情景,似乎与上述情景相反。假设一个人群聚落可能有上千年的历史,后来这个地方发展了,有了一个现代政府。政府要做事,要制定规划,按照“公共利益”的要求,可能需要一部分原住民搬家,腾出土地满足“公共利益”的需要。这个时候,政府能让这块土地上的原住民走开么?从欧美的实践看,多数情况下不能。这里有一个“原住民优先权”原则。人家在这块土地上住了上千年,你政府是后来者,你能发布一个指令,让原住民滚蛋?你这个“公共利益”是如何定义的?难道它不包括原住民的利益?事实上,在大多数情况下,有利于当地就业与公共事业发展的土地并非具有唯一性,必须让原住民挪窝的情形是少见的。所以,把“原住民优先权”作为普遍的原则,同时把例外的情形交由特别的法律来处理,应该是土地利用的可取路径。这个做法要产生大的社会冲突也很难。

上述情景提供了几个重要信息。一是成熟的法制国家的土地关系很稳定,极大方便了土地使用者;二是土地私有权事实上已经高度社会化,地主已经不可能像在传统农业经济中那样,对农业有重要的支配作用;三是在私人领域,私人产权仍得到尊重,政府不能随意剥夺土地财产权。

大略来说,土地的所有权可以分为共有产权与私有产权两大类。共有产权包括国民共同共有产权、社区共同共有产权以及按份共有产权。后者实际上是土地私有产权在非农业生产领域适应股份制企业要求的合作。在直接农业生产领域,因为技术的进步,一个家庭有可能经营很大规模的农场,已经没有必要建立按份共有土地的农场。涉及到生活用地,特别是独栋房屋的宅基地,也只有使用私有产权制度,才有利于合理使用土地。在这两方面以外,特别是在公共领域,土地的私人产权便没有充分依据。

这个法制体系所隐藏的密码,是去除土地制度的意识形态规定性,在尊重私人权利的基础上,把土地制度的设计及管理当做一个技术性问题处理。

产权理论研究表明,产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如,在农耕文明时期,土地产权不仅满足私人物品生产的需要,还要满足公共品供给的需要,所以,无论东方还是西方,除无人、少人的土地由君主所有外,一般的耕地都有可能划出一部分做“公地”。进入工业文明时期后,政治家有了解决公共品供给问题的新的手段,创立了公共财政,一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地,但它不会是可耕地。大量类似的历史逻辑表明,我们只需要把产权设置看做一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响,但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系,常常不能增进平等,更导致效率的巨大损失。

土地作为一种基本的要素,与国家命运密切相关。土地制度合理,有利于农业生产效率的提高,使农产品的相对价格降低,进一步使国民“消费—储蓄”行为模式发生改变,有利于宏观经济平衡;吃饭相对成本降低,会促进老百姓职业选择行为模式的改变,有利于建立创新型国家;还有研究表明,建立合理的居住用地供应机制,让老百姓居住密度不要太高,有利于社会关系和谐,减轻负面心理的困扰,从而能提高社会稳定程度。这几种好处,正是我们当前社会经济体的“短板”。

 

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