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朱玲:养老保险缴费补贴政策中的公平与效率

摘要:在以工业服务业雇员为主体的社会养老保险制度下,自耕农一般因收入较低而处于不利地位。因此,一些西欧国家对自耕农实施缴费补贴政策。然而在产业结构调整和人口老龄化进程中,这类补贴却导致财政负担日益加重,还增添了职业群体之间的不公平和社会不满。

中国城镇企业职工基本养老保险的制度设计,最初瞄准的是工业企业工人。在此制度下国有农场农工遭遇的缴费困难,很大程度上是所有农业人口特别是自我雇用的农民参加社会养老保险所面临的共同问题:若无革命性的技术进步,即使在正常年景,农业生产和农工收入的增长也低于社会平均水平。在这种情况下,规定农业就业者按照工业和服务业雇员的费率缴纳社会养老保险费,对他们而言无疑相当于过重的税负。同样的情境,在发达国家、其他转型国家和发展中国家都曾出现。因此,别的国家处理此类问题的经验教训均值得借鉴。国有农场职工养老保险问题,既应置于全部农业人口的养老保障安排和整个国家社保体系的改革取向中去观察,也应置于农业现代化进程的背景下去考虑。

基于上述理解,本节对国际经验的阐述主要围绕以下问题展开:第一,最初的社会养老保险为何没有覆盖农民?在何种历史条件下养老保险成为农业就业者的生活需求并得到国家的回应?第二,选择何种制度安排将农业就业者纳入社会养老保险?第三,为何补贴农业人口的养老保险?第四,农业人口参保补贴产生了怎样的社会经济影响?第五,当前有关农业就业者养老保险的政策讨论焦点何在?

欧美发达国家在建立社会养老保险制度之初,多将农民排除在外,美国甚至还排除了农业工资劳动者。原因首先在于,这一制度本就是为工业企业的雇佣工人而设。那时候,“无产者”正是雇佣工人的一个显著特征。立法者的初衷,便是以社会养老保险帮助工资劳动者抵御因年老而失去收入的风险。相形之下,农民被视为有产者,当时还能依靠土地收益和家庭内部的代际收入转移养老。其次,把农民纳入社会养老保险尚有诸多管理难题。例如上世纪三十年代,美国社会保障委员会(Social Security Board)曾强调,农业中既有作为自雇者的农场主、又有不领工资的农场主家庭成员、分成制下的租地农民与合同制下的工资劳动者,还有流动性较强的季节工。在这些群体之间以及雇主与雇员之间,现金支付仅为劳动报酬的一部分,很难留下准确的交易记录。因此,怎样计量农业就业者的收入并据此确定缴费标准,就是管理者面临的一个难题。

为了寻找解决办法,美国社会保障委员会根据其咨询理事会的要求,专门观察欧洲情况并于1938年发表了研究报告(Blaisdell,1938)。这份报告以英国、法国、德国、瑞典和奥地利为研究对象,主要阐明对象国的制度安排特点。第一,农业工资劳动者最先被社会养老保险覆盖。当时,在英国的就业人员总数中,农业劳动力仅占7%;这个比率在德、奥、法、瑞则处于30%~39%之间。1889~1927年间,这五个国家先后建立了社会养老保险制度,并将农业工资劳动者与工业企业工人一起纳入保险。

第二,对农业就业者的参保安排,取决于特定国家的社会组织结构和征税或收费能力。瑞典的税收系统和社会保险管理系统合二为一,成年国民全部参加统一的养老保险,农业就业人口也被包含其中。法国在雇员社会养老保险建立20年之后,才于1935年将保险覆盖面延伸到农业工资劳动者和租地小农。与此相关的法律还规定,农业参保者统一缴纳固定数额的保费,而非像工业企业工人那样,缴费数额随工资变动。英国仅将农业工资劳动者纳入了养老保险,但同样采用保费固定数额征缴制。

奥地利虽然于1927年颁布了一项法律,试图建立独立的农业工人养老保险,却从未真正实行,而是沿用了与德国相似的制度安排。德奥两国甚至在计量农业工人收入时,也采用了相同的方法。社会养老保险管理机构分别与农工协会和雇主协会协商,用地方市场价格估算实物报酬,将其与现金报酬合计为农工工资。而且,这两个国家与英国和法国一样,未将季节工和临时工纳入社会养老保险。

1930年,美国的农业工资劳动者约占全部雇佣工人的20%。1935年颁布的《社会保障法》(Social Security Act)将农业工人和农场经营者明确排除在外(Blaisdell, 1938)。然而据社会保障委员会组织的抽样调查,1940年,阿肯色州已有32%的农业工资劳动者获得社会保险号码,这个比率在爱荷华州为11%。这是因为,部分农场经营者和农业工资劳动者利用农闲时间在建筑和木材工业工作,从工业企业获得劳动报酬并相应纳税。他们不但因此而得到社会保险号码,而且还或多或少地积累了与养老保险权益相关的“工资分数”(wage credits)。

问题是,这些兼业者未必能从其工资积分中获益。那时的法律规定,一个工人每年至少有两个季度获得工资,每季度至少挣到50美元,才能达到最低积分标准从而获得完全保险资格。兼业者在工业企业的就业本就具有间歇性,上述积分规定使得大多数兼业者丧失了养老权益。1937-1940年间,获得完全保险资格的人员在阿肯色州的农业兼业者中仅占15%,在爱荷华州只有12%。这意味着,多数农业就业者缴纳的社会保险税实质上补贴了城市工人(Safier,Useem, and Quinn, 1943)。

直到二战后,美国农业工人和农场经营者才在法律上和现实中被纳入社会养老保险。农业工人与其他行业的雇员一样,与雇主分担应缴的社会保险税,作为自雇农的农场经营者则独自承担全部应缴税额。在西欧各国,社会养老保险的覆盖面也先后延伸到农民。例如,英国、丹麦与荷兰把自雇农纳入统一的就业者养老保险,联邦德国、法国、意大利和卢森堡则专为农民设立了保险项目(Hagedorn and Mehl,2001)。就缴费安排而言,奥地利按照农民拥有的资产价值征缴保费,缴费率为其资产价值的15%。西班牙则先定义农民的应税收入,再按比率征缴保费。英国还允许农民及非农行业的自雇者在其收入低于标准线时暂停缴费,但缴费停止期间的养老权益也被相应扣除(Mijatovic,2010)。

联邦德国(西德)的农民养老保险制度自建立之初,就被同时赋予社会保护、收入再分配和促进农业结构调整的职能。上世纪五十年代,西德经济快速增长,居民收入水平显著提高。可是依照西德国情,农场规模偏小,农地面积低于30公顷的中小农场高达96%以上,农民收入的增幅落后于社会平均水平。1957年,联邦议会通过老年农民援助法(Altershilfe fuer Landwirte),农民养老保险制度即据此建立。这也意味着,德国自雇农获得社会养老保险的年份比雇佣工人晚了68年。老年农民援助法虽经多次修订,适用对象始终为自雇农及其长期参加农业劳动的家庭成员。依据1986年修正案,年满65周岁、缴费满15年、且将农场移交继任经营者的自雇农,即可领取每月大约50马克的老年津贴(Altgeld),此外还能获得175马克的农地移交养老金(Landabgarberente)(Andregg,1988)。

参保农民的缴费数额标准统一,但由于财政补贴依单个农民收入而定,不同收入组的农民承担的实际费率相异。以两德统一之后的1999年规定为例,原西德联邦州的农民每人每月缴纳340马克,原东德地区(新联邦州)的农民每人每月缴纳287马克。与此相对照,能够获得同等养老权益的雇员/工人每月须缴费425马克,西德农民的标准缴费额仅相当于雇员/工人的80%。不仅如此,在缴费农民当中还有将近65.5%的人享有“累退式”的保费减免。年收入在16000马克者,仅支付雇员/工人标准缴费额的16%,年收入在39001-40000马克者,则支付这一标准缴费额的77.4%。1998年,农民的缴费总额仅相当于农民养老保险项目支出的28.4%。联邦财政分担了支出缺口的21.7%, 余者皆由州财政填补。

随着农场结构调整和人口老龄化的加深,农民养老金领取者的人数远超在岗缴费者。2009年,农民养老金领取者在德国人口中占0.8%,而在岗缴费者仅占0.3%(Pawlowska-Tyszko,2013)。政府对农民养老保险系统的补贴不得不逐渐增加,与之相关的财政负担也日益加重。1999年,对农民养老、健康、照料和工伤保险的补贴,占联邦食品、农业和林业部预算支出的66.6%。2003年,这个比率已接近72%。由此也就招致其他群体对整个农民社会保险政策体系的质疑,尤其是对养老补贴规定中一些不公平的制度安排的批评。其一,地区性的不公平。在前东德地区,大量农业劳动者仍在合作社或农业公司就业,只因补贴政策针对的是家庭农场而被排除在受益群体之外。其二,行业性的不公平。依据社会保障原则,公共援助对象应为低收入和贫困群体。但在现行政策下,收入较高的大农场经营者也得到补贴。因此,改革的呼声渐次增强。例如,建议将社会保障、收入分配和结构调整政策相互剥离,甚至把农民养老保险与法定的工人和雇员养老保险实行制度并轨(Hagedorn and Mehl,2001)。

然而,德国农民早已形成政治影响强大的特殊利益群体,他们的抵制使得改革举步维艰。法国和希腊经济实力不如德国,农民养老保险的补贴力度却更大,两国面临的财政负担及保险制度并轨的政治压力因而也更加沉重。在东欧转型国家中,波兰自1977年始采取与德国农民养老保险类似的制度。结果不但导致公共财政不堪重负,还诱使部分非农就业者寻租。他们通过购买0.5公顷以上的耕地获得农民身份,为的就是享受农民养老保险中的补贴(Pawlowska-Tyszko,2013)。上世纪八十年代中期,塞尔维亚建立了强制性的农民养老保险。可是,由于政府缺少有效的强制措施,多数农民逃避缴费,参保实质上转为自愿选择。到2009年,这一保险项目仅覆盖了大约15%的塞尔维亚农民,而且90%以上的保险支出还依赖于财政补贴。一些研究者因而建议,采用针对贫困退休农民的社会救助措施来取代农民养老保险(Mijatovic,2010)。

自1980年始,印度的克拉拉邦拨付财政资源,为60岁以上有资格获得社会救助的农业工人提供养老金。每人每月的养老金数额,相当于当地农工两个工作日的工资。按照配给农村贫困人口的大米、小麦、食油和食糖的价格计算,一名退休农工领取的养老金倒也足以购买维持其最低热量需求的食品(Gulati,1990)。1995年,印度联邦政府开始推行国家养老金项目(National Old Age Pension Scheme),向65岁以上的赤贫老人每月发放75卢比的养老金(上世纪90年代后期,1美元兑换30卢比左右)。未受益于此项目的同龄老人,每月可免费领取10公斤粮食(Info-Nugget,2000)。2010年,联邦政府为包括小农和无地农工在内的非正规就业者,设立非强制性养老保险项目(称为Swavalamban Scheme)。项目规定,参保者通过银行开户储蓄,每年至少存入1000卢比(2013年以来,1美元大约兑换60卢比),联邦政府每年为每位参保者的账户注入1000卢比(National Portal of India,2015)。到2014年11月,参保者人数约为350万人(The Economic Times,2014),仅占印度非正规就业者总数的0.8%。如此之低的保险覆盖率,与自愿参保制以及非正规就业群体当中低收入者居多密切相关。

早在1963年,土耳其就建立了农业工人养老保险。1984年又颁布法令,做出农业临时工自愿参保的制度安排。农业临时工的参保门槛低于强制性参保制度下的工人和雇员,而且缴费率大约为工人和雇员的1/3,能够领取的养老金额却为工人和雇员的2/3。这其中的收支差额由财政兜底,因补贴而诱发的寻租现象竟然与波兰案例惊人地相似。到2006年,这一保险项目的参保人员当中多为城里人,农业临时工的参保率却仅为1.5%。土耳其学者指出,农业临时工的贫困发生率高达32.2%,难以承担缴费责任,因而需要予以社会救助。此外,为了消除多轨制养老保险中的寻租现象,土耳其于2006年颁布法令,将工人和雇员养老保险、自雇者(自雇农、小商贩、手艺人等)养老保险、以及公务员养老保险实行制度并轨(Karadeniz,2007)。

从上述国家的案例中,至少可以获得以下信息和经验教训。

第一,社会养老保险制度含有国家干预,从而也就意味着国家分担了参保者丧失老年收入的风险,并赋予这一制度社会福利的色彩。而社会福利均等化,既是国民的权利需求,也是国家之所以回应这种需求的原因。尽管农业增长率低于非农行业,农业就业者的收入脆弱性高于非农雇员,通过社会保障制度使他们的晚年生活达到全社会可接受的质量,恰恰反映的是社会公平正义的价值观。此外,在工业化城市化进程中把养老保险延伸到农业人口的原因还在于,这项制度不但有助于农业劳动力转移和产业结构调整,而且也是应对人口老龄化之必需。出于对不同就业群体的脆弱性和社会管理难度的考虑,各国以社会养老保险覆盖农业就业者的顺序依次为:农业工人-农民(自雇农)-从事农业劳动的其他家庭成员-农业临时工。

第二,在以非农产业雇员和工人为主体的社会养老保险制度下,农业就业者当中的低收入和贫困群体往往难以承担最低缴费标准的保险费。因此,需要设立最低养老金制度,或采用其他类型的社会救助措施,为他们提供老年生存安全网。

第三,社会经济发展进程中的产业结构调整,必然导致农业人口大幅度减少及其老龄化速度快于其他行业,以至于自成体系的农民养老保险在财务上不可持续。为此而实施的补贴政策,不但会带来日益沉重的财政负担,而且还将增添社会不公平和社会不满。若要解决这一难题或者避免其出现,就需要设置具有前瞻性的制度安排:或是像瑞典那样把农业人口纳入多层次的社会养老保障体系;或是为单设的农民养老保险项目留下相机调整的余地,像土耳其那样将其与其他养老保险项目适时合并。

第四,针对特定就业群体的保险补贴政策,极有可能诱致寻租行为,例如非农人员借用农民身份参保。仅仅设置身份识别标准,尚不足以防止此类行为的发生。根本的措施还在于,采用普惠制的非缴费型国民养老金和基于家计调查的社会救助,替代特定就业群体补贴;通过对多轨制的养老保险项目实行并轨,消除不同就业群体之间的福利攀比。

第五,把社会保险与收入再分配政策及社会救助措施切割开来,权衡公共财政资源分配中的效率和公平。2008年之前,社会养老保险还被赋予一定程度的收入再分配功能。然而现有的国际经验表明,社会保险政策和收入再分配政策混在一起,除了增加财政负担以外,并未带来预期的效果。例如,德国的大农场主只因是自雇农就可得到社保缴费补贴,工商行业的自雇者并不比自雇农经济状况更好,却因处于非农行业而得不到这项福利。因此,非农就业群体屡屡批评政策不公平。况且,农民日益减少,补贴日益增多,公共财政资源的配置效率明显下降甚至造成浪费。切割产业政策、收入政策和社保政策,因而成为德国农业政策和社保政策讨论中的一个焦点。倒是瑞典、英国和美国,很早就把社会保险和社会救助措施清晰地分离开来。首先,用社会救助或非缴费型养老金保证老年人的生存底线。其次,使底线之上的养老待遇,取决于缴费型社会保险和补充养老计划,多缴多得。这种制度设计,既保证公共财政资源使用效率不降低,也顾及了低收入群体的缴费能力和最低养老标准。

第六,非缴费型养老金来自财政资源,以受益者的生存保障为目标,其发放水平一般设定在贫困线以下。例如,印度克拉拉邦的农业工人养老金仅能满足受益者的食品热量需求,瑞典国民养老金的替代率(养老金/工资)也不过10%而已(帕尔默,2014)。

至于缴费型社会养老保险的待遇,取决于各国特有的制度安排。2008年全球金融危机爆发以来,世界范围内的社保改革趋势在于,依据社会保障底线需求(预防贫穷),设定社会保险特别是养老保险待遇(Social Protection Floor Advisory Group,2011)。这样的“底线”待遇,必然可以采用“底线”水平的税率或费率征缴予以满足。实行这一原则,既可保证中低收入家庭不至因支付能力薄弱而被社会保险排除在外,又能为个人和企业做出附加的保险安排留下财务余地(朱玲,2014)。

(摘自:广东《学术研究》2016 年第 5 期第93-96页)


主要参考文献

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Gulati, L, 1990, Agricultural Workers’ Pension in Kerala: An Experiment in Social Assistance, Economic and Political Weekly, February 10, http://www.jstor.org/stable/4395931, 2015年5月4日。

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http://articles.economictimes.indiatimes.com/2014-11-19/news/56265884_1_swavalamban-pension-swavalamban-scheme-pfrda, 2015年9月25日。

帕尔默,2014,养老、医疗和疾病保险的公共政策:拉美能从瑞典吸取的经验教训,《比较》第3期。

朱玲:《转向适应市场经济运行的社保体系》,《劳动经济研究》2014年第2卷第4期。

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