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黄文政:北京该不该控制人口?

截至2015年底,北京常住人口为2151.6万人,接近于澳大利亚的国家人口(澳大利亚人口约2400万人)。面对这一数字,很多人惊呼北京人口太多了,生态系统已经到达了极限,控制大城市人口数量迫在眉睫。北京真的应该控制人口?

人口问题专家黄文政在SIFL年会指出,无论是按城市的面积还是人口规模,北京的规模不是太大,而是太小。自然资源匮乏不是成为北京控制人口理由,北京公共资源不足是由于规划失误、管理不当,其根源是人口控制思想。

以下为演讲全文:

非常荣幸参加今天的会议,今天讲的是北京该不该控制人口。大家知道十八届三中全会之后,中国有一个政策,就是严格控制大城市人口规模。对此,北京是最积极的,这背后的理由就是北京规模太大,人口太多。我们今天来看这个理由是不是成立?

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图1-世界各大城市夜晚“灯光”图

这张图(图1)是美国宇航局的所谓夜晚灯光照片。其实它不是真实的照片,而是综合各种遥感信号来估算的灯光密度,基本可以反映城市区域的空间分布。左上角是北京和天津,从区域面积来看,北京和天津在国内比不上长三角和珠三角的核心区域,在亚洲比不过首尔、东京,只跟曼谷差不多。在欧洲跟巴黎、伦敦、莫斯科差不多,在美洲比不过纽约、墨西哥城、圣保罗。所以从建成区面积来看,北京规模太大是说不过去的。

那么北京的人口太多吗?人口规模的比较有很多猫腻,因为不同城市的区域界定标准不一样,需要找到可比数据才能进行比较。我们找到的最有经济学意义和可比性是Demographia 2013年的数据,它是根据卫星地图上的连续街区,也就是通常说的建成区范围来界定城市区域,然后再找相应区域的下一级行政单元的人口,扣除农业人口后加起来。根据这个数据,北京建成区人口在全世界排第11位,1800多万,这里北京远郊区的人口被排除掉了。

根据这个还可以定义城市拥挤度,就是把建成区人口除以建成区面积。在全球224个人口超过两百万的城市聚集体中,北京排在第138位。这是一个非常有趣的现象:中国是全世界人口最多,也是经济发展快速、权力相对集中的国家。在这三个条件下,北京就算成为全世界人口最多的城市,也不是一个特别奇怪的事情。但事实是,北京连前10位都排不进。

当然这些是按空间区域和人口来排名。北京有很多说法,就是自然环境不太好,说得最多的就是水资源缺乏。北京很多报告当中,你可以看到一个数据,就是北京人均水资源非常缺乏,人均只有119立方米,远低于世界人均1000立方米联合国重度缺水标准。

这个听起来很可怕。但联合国的标准适用的是区域,而不是城市。看世界其他城市,根本都找不到这个数据,因为水资源和一个地方的面积有关,面积越小水资源通常就越少。而北京市就算包括远郊区也算是人口密集地,人均水资源自然比一般的区域要低很多。

这样算的话,世界上所有大城市,人均水资源都是远远低于联合国的重度缺水的标准。所以使用这个用于区域的指标来衡量城市是否缺水完全就是误导。比较一下,北京人均水资源是119立方米,新加坡是113,因为新加坡的面积小。如果跟美国比,南加州大概占美国加州总人口三分之二,年降雨量是北京的70%,而且在用水量非常大的夏季基本没有水。北京现在的情况是,境外调水占到使用量的8%,而洛杉矶是85%。如果北京因为缺水就需要控制人口规模,那么洛杉矶这个城市就不应该存在。

当然,北京确实也存在水资源匮乏的问题。因为不靠大江大河,北京在不断使用地下水,所以过去几十年地下水位不断下降,但最近几年情况却在好转。这张图(图2)是过去十多年北京水资源的变化情况,上面是地表水,下面是地下水。可以看到,北京水资源基本上处于稳定状态,而且最近几年,也许因为气候湿润,水资源其实还在增加。

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图2-北京平均地下水埋深

从2002年到2012年,北京人口增长50%,但用水量从却从40亿立方米降到36亿立方米。而且用水中很大部分水还是工农业用水,诸如洗车业等因为技术落后对水的浪费也很厉害,所以进一步节省水资源还有很大空间。还有一个好的信息,就是海水淡化已经是成熟技术,曹妃甸海水淡化工厂投入使用就可以满足北京三分之一的需求,而且成本大概就是每吨5元,加上进京管道费是8元,这已经与工业水价很接近了。所以说,北京水资源确实不丰富,但是没有到不能解决的地步。

还有大家特别关心的雾霾问题,1952年的伦敦,五天大雾霾造成1.2万人死亡,与北京2013年雾霾的严重情况差不多。但伦敦过去这几十年人口还在缓慢增长,经过治理后,空气质量大幅度改善。伦敦的空气质量比中国所有省会城市当中最好的南宁和福州还要好了。

另外一个例子是洛杉矶。洛杉矶是1940年到1980年的时候,雾霾也比较严重。但是1970年美国通过《空气清洁法》后,经过各种努力,洛杉矶的空气也在脱胎换骨。1950年到2000年,洛杉矶人口从400万增长1500万左右,在这个过程中,空气质量却也在大幅度改善,一级污染天数从1977年的121天,到1989变成54天,再到1999年就降到零天了。所以空气污染并不是说不可以改善。 而且北京空气污染是一个区域性问题,与北京城市多少人可能没有太大关系。像石家庄人口只有北京六分之一,但空气比北京还要差。对于区域性的问题,控制城市人口对空气影响很有限。

北京叫“首堵”,上海也很堵,那是不是汽车太多了?其实看数据就知道这种说法不靠谱。城市区域有不同的界定方法,就可比区域来说,世界其他大城市动辄上千万汽车,北京才五百多万辆车。但为什么北京堵得这么厉害?堵车比纽约、东京等都要厉害。

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图4-北京、纽约道路密集情况对比图

这张图(图4)告诉你为什么。这是根据相同比例尺从谷歌地图上截取的地图,左边是北京五环之内,右边是纽约的曼哈顿和周边地区。你会发现,北京的街道很宽但非常稀疏,而纽约的道路非常密集。数据可以说明问题,北京有7%的土地是街道,纽约的比例是25%,所以北京街道虽宽,但太稀疏,这是城市规划的问题,不是缺地,也不是人口太多,而是当时没有规划好,没有想到汽车发展这么快。

\表1-北京地铁拥挤度统计表

人们都说北京地铁非常拥挤,但是看数据(表1)实际上也不比世界其他城市更挤。这是全世界地铁客运量最大的十个城市。第一列是年客流量,第二列是地铁里程,可以把第一列除以第二例定义为拥挤度。按这个指标,在十个城市当中北京排第八位,只比纽约和上海要拥挤,跟其他的城市来比就不算拥挤了,而且根据规划,北京未来一二十年地铁里程还会增加一倍。我在纽约工作了七年,在纽约天天坐的E线和我现在坐的北京十号线拥挤程度差不了太多,尽管纽约地铁在世界上其实是非常不拥挤的。不过,北京地铁线路有一个问题,就是在空间上分布比较均衡,而与人口分布没有太大关系。而纽约则不同,人口密集的区域地铁线也非常密集,到远郊就很稀疏,所以同样里程更有效率。

前不久北京控制人口规模,很多在北京出生并一直在北京上学的小孩被迫回老家上学。那是不是北京小孩太多了?不是。北京和上海的生育率非常低,把包括外地户籍在内的所有孩子加起来,孩子占总人口的比例全世界也属于最低之列。但为什么这么少孩自,上学却如此困难?看看这个图就清楚了。从1995年到2010年,北京的居住人口增长了60%。但是北京的学校数量却在大幅萎缩,这个是小学、这个是初中。比如小学的数量从2867所下降到1081所。如果是从1978年到2012年,北京小学数量则从三千八百多所减到一千多所,而且这34年中,每一年都在减少。不仅农村小学数量在减少,城区也在减少。而且老师的数量也在萎缩。所以看这个数据就知道上学为什么这么困难。上海的情况也是差不多的,可能比北京稍微好一点。

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图5-北京入学难的根源在哪里?

根据上面这些数据(图5)可以得出一个结论,北京面临公共资源的压力,与其说是人口太多,不如说是规划失误和管理不当。规划失误到何种程度?北京2004年的规划说,北京中心区人口规模到2020年将控制在850万之内。这是非常搞笑的。在2013年的时候,全球一千万人口以上的城市有28个,超过两千万的有10个。中国是全世界人口最多,权利集中,经济高速发展的国家。北京又是中国的政治、文化、教育中心,你要把它的中心人口控制850万以内,这是痴人说梦。实际情况怎样呢?从2000年到2013年北京总人口增长50%,现在如果包括郊区的话是2100多百万,中心区人口超过1300万,大大超过当年说的到2020年的850万的控制目标。为什么北京有这么多的问题?看这些数据就很清楚。罔顾经济规律的规划必然会被经济现实的浪潮击得粉碎,按如此脱离实际的人口目标来规划公共资源配置,一定会带来公共资源的全面短缺。

下面的问题是,如果没有控制,北京现在的人口会有多少?我们做了个估算,就是使用世界各国的国家和城市人口数据,但把中国和朝鲜这些对人口有迁移限制国家去掉。结果就是这个模型,也就是各大城市占全国的人口的比例,跟这些因素有关系。根据这个结果,我们可以说,从国际比较来看,北京建成区的自然均衡人口应该在3000万左右,如果北京GDP增长到目前的三倍,那应该是3700万。北京现在人口是1800万,可以说远远低于自然均衡人口。当然这只是估算,不能把这个数字当成控制目标。

这个结论似乎很吓人。现在1800万,再增长到3000万人不会吧北京压垮吗?很多人会有这个想法。但不妨看一下历史。1984年北京人口是500万,让那个时候人们想象一下1800万人口的北京会是怎样,那是天要塌了的感觉。但天真的塌下来了吗?从1984年到2013年,北京建成区人口从500万增长到1800多万,人均住宅面积从7平方米增长到26平方米,地铁线路从两条增长到14条,机场年客流量从100万增长到现在8500万。北京和上海之间的航班原来一天几班,现在是一百班。当然还有高铁。

当然,有人会说,这些成就主要要归功于经济发展,而不是人口增加。但可以想象,如果北京成功地把它的建成区人口控制到900万以内,而非达到现在的1800万,那会发生什么?首先它的经济效率会更低,总的GDP可能不到现在的一半,税收不到现在的一半,公共服务率和社会保障会因为人口更老化,而不会像现在这么好。地铁里程不到现在的一半,行车间隔时间比现在更长,北京也不会有全球客流量第二个机场,去外地的航班密度远没有这么大。空气是否更好也值得怀疑,区域中的河北很多城市人口比北京少得多,但空气却更差。

人口控制让北京损失了什么?北京现在是1800万,远低于前面估算的3000万的自然均衡人口。为什么这么多人去北京?因为这里产业聚集。像媒体,很多地方卫视其实都在北京做节目,因为这里制作非常方便,请人容易,演播厅甚至可以共用,媒体人换工作也非常容易。就是这些原因让大家聚集在一起。而且在大城市,不同行业之间的互动也非常容易,单一行业的城市,不能像大城市这样。譬如像电子商务是跨行业的,这样,在人口规模大的城市,跨行业的需求和供给就更容易匹配起来。人口控制实际上是在阻隔这样潜在的机会。

中国13亿人口,有巨大的规模优势。这个规模优势恰恰体现在一线城市的聚集优势。因为最优秀的人,最努力的人更可能会来一线城市。现在的特大城市人口规模的控制,恰恰是在阻隔中国真正发挥13亿人口的规模优势。

那么这些年轻人回到老家不也一样吗?其实不是一样的。同样的人在不同的地方,有不同的机遇和不同的成就。简单的例子,李彦宏要是回到老家山西阳泉,是不可能创办百度的。刘强东回到江苏宿迁就不会创办京东。对,马云在杭州成功,马化腾在深圳成功,但这两个地方本来就是规模很大的城市,而很多来自中小城市和农村的年轻人回到老家就可能过上完全不一样的生活了。

人口控制给北京造成了什么损失?人口控制使得北京建成区的人口不是3000万的自然均衡水平而是现在1800万。实际上,人口更少,规模和集聚效应都更弱,所以人均GDP其实是会低,这也是为何大城市的人均GDP总是高于小城市。 但即使不考虑这个因素,那北京也损失了一万亿的GDP和两千亿的税收。当然,北京的财政支出也会少很多,但因为人口控制让北京损失的更多是劳动人口, 所以人口控制让北京付出的要比得到的更多。总得来讲,人口控制带给北京的是一个巨大损失。

在个人所得税为主要税种的国家,这种关系是非常清楚的。譬如在美国,你这个地方人口增加对政客来说是政绩。如果人口下降了,政敌会攻击你。但在中国的税制下,特别是计划生育的错误思维下,很多人都看不到这一点。

人口是随着经济机会流动的,户籍限制没有办法阻止人口迁移。因为工作在这里,人们来这里会赚更多的钱。但人口控制政策造成的后果是,这些人来这里工作,但不在这里生活,不在这里生孩子,不做长远打算。这对当地可持续发展,以及内需的扩张都是很不利的。而且现在北京的年轻就业者,外地户籍者已经占到一半。想想看,一半工作者在法律意义上没有正式的身份,这是一个严重的问题。我很难想象这个事情,长远来看这会给国家造成什么样的政治的影响。

实际上,绝大部分国家都没有限制性的户籍政策,在欧盟,公民可在欧盟内任何国家工作。从这个意义来讲,欧盟劳动力市场比中国更统一。中国是内部种族、文化、语言一致国家,但相比内部差异大得多的印度,中国的城乡差距和贫富差距都要更大。这个图是城市人均收入与农村人均收入的比例,你看过去几十年中国城乡差距的最低水平也比印度最高的水平更高,中国的基尼系数也比印度大,中国最富和最穷的10%的收入比也比印度高。这对中国来说是非常尴尬的现象。

完全取消户籍限制应该是改革方向。对经济发展来说,各种要素充分流动至关重要,现在的市场化改革,在推动商品和资本的流动,但对人的流动依然障碍重重。放开户籍限制其实没有什么可怕的。1979年讨论知青回城时,很多人说他们一回来会不得了,城市要垮掉。但实际上,知青回城虽然刚开始造成一些困难,之后其实为中国城市长远发展奠定了基础。2003年中国废除了实施多年的收容遣送制度后,原来担心的所谓“流民”失控并未发生。

在经济社会的持续发展下,只要改革措施设计得当,可确保当地人原有福利不降低。因为当地人有先到的优势,外来移民进入只会水涨船高。如果北京和上海没有这么多外来移民,那么总体来说,本地人就不会有这么多的福利,生活也不会这么好。

北京现在的发展思路,是以违反经济规律的人口控制目标来规划北京的建设,一边享受人口聚集的好处,一边将规划失误和管理不当造成的种种问题说成是人口太多,把居住、教育、权益与户籍挂钩,严厉限制外来人口的流入。后果是,控制的目标人口定得很低,一方面人口增长高于控制目标,北京公共资源永远处于供不应求的状态,流入人口不满情绪会不断积累。另一方面由于人口规模达不到自然均衡的水平,北京看到的永远是膨胀压力,看不到控制带来的损失有多大。

 

所以希望北京可以顺应经济发展规律,以真正合理的人口规模来预测和规划未来,这样最终可能成为全球首屈一指的大都市圈。这么做需要开拓的视野、创新的思维、高效的执行力,会面临巨大的挑战,也可能会开拓出一条合适的道路。

总结一下,无论是按城市的面积还是人口规模,北京的规模不是太大,而是太小。自然资源匮乏不是成为北京控制人口理由,北京公共资源不足是由于规划失误、管理不当,其根源是人口控制思想。严格控制北京特大城市人口规模政策,可能是计划生育思维下的一念之差,后果是伤害很多家庭,危害北京特大城市乃至国家整体的发展。最后我认为,完全消除户籍限制,是合情合理,利国利民。政府的职责是按照合理预测规划和提供公共服务,而不是用行政手段阻止人口自然流动。

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