一个强势反垄断机构的肖像

一

在位于北京月坛南街38号国家发改委主楼7层靠南面的几间办公室里，你会看到几乎每一位工作人员脸上洋溢的自信和斗志。

当然，看到有陌生人到访的时候，个别工作人员还是会表现出天然的谨慎和防范，但你还是能处处感受到他们身上散发出的战斗力荷尔蒙。他们精力充沛，完全不是外界想象的部委机关那种人浮于事的氛围。他们像是一条条机警的猎豹，不知疲倦，随时准备出击。尽管也不停地抱怨工作很累，压力很大，但他们仍然乐此不疲。

这是2014年8月初，国家发改委价监局办公室里的场景。

这又是一段引发广泛关注的时间。他们对全球无线通讯和手机芯片巨头高通公司的反垄断调查还在僵持不下；对奥迪、克莱斯勒两大进口汽车品牌的调查被汽车业走漏了风声；8月4日，他们指挥协调上海、江苏、大连等地地方反垄断机构突查奔驰汽车总部和经销商。诸多在华销量不错又备受消费者追捧的豪华车品牌感受到莫大压力，纷纷开始降价。但，惩罚还是会到来。这正是这个价格反垄断机构在过去4年间的行事风格。

8月6日，国家发改委新闻发言人李朴民和产业协调司副司长夏农组织召开了一场新闻发布会。这场发布会的主题，原本是介绍中国生产性服务业发展的总体情况、开展的工作和下一步的重点任务，预设的主角则是夏农。但在发布会中间，李朴民宣布了国家发改委对奥迪、克莱斯勒、本车等进口汽车企业的反垄断调查进展，以及他们即将对日本12家汽车零部件经销商进行惩罚的消息。这些消息，显然抢了夏农和生产性服务业的戏，反垄断由此成了这场发布会之后一周时间内的舆论主题。

不过，在国家发改委价监局内部——这是搅动中国反垄断风暴的中心，经历过多起反垄断风暴后——官员们已经习惯了他们掀起的风浪。李朴民宣布对汽车企业进行的反垄断调查进展、在风平浪静的湖面再投下一块石头的同时，价监局内部工作节奏一切如常。

一位价监局的官员拿着一份举报材料向领导汇报工作。这位官员收到了一份举报信，内容涉及西南某地一起涉嫌串通价格垄断的行为。他条分缕析地向领导讲述了他的建议，讲的太专业，而且语速飞快。他的样子，像极了警校的学员在向领导汇报工作。而这样的事情，在价监局每天都会发生很多。

这些场景会让你认为，这里不是外界认为的僵化、陈腐、官僚气息浓重的国家发改委，而是像香港电影中严肃、勤勉又充满战斗力的廉政公署。

他们的办公室里，到处是堆积如山的材料、专业书籍和专业文件。他们说，“我们做的所有事情，都是为了老百姓能够有一个更好的消费和生活环境。”他们还举例称，“每到假期，春节、国庆、五一等等，我们的人都会在商场里、旅游景点出现。我们是在为老百姓做事。”

这个机构很在意他们的战斗力。在谈到如何对一个涉嫌价格垄断的、被举报的企业进行调查时，他们会为安排哪个领导带队、到哪个区域调查等等而谨慎权衡，他们对地方下属的分支机构的办事能力了如指掌。比如，如果有人提议说，“让某地去办吧”，马上就会有人反对说，“不行，换别人吧，某地的战斗力不行，太弱了。”再比如，他们会表扬一位完成任务的官员说，“你真行啊，自己一个人就把他们拿下了”，或者，“真不错，只用了几天就把他们制服了。”

二

这个机构虽然正式成立不过四年，但是经历过奶粉案、黄金案、银行案等几宗引起轰动的大型价格反垄断处罚以后，它的信心显然受到了极大鼓舞。

外界对他们的做法时常会表示出质疑，最突出的包括：处罚标准不同带来的选择性执法；事前不通知，直接冲进办公室进行突击检查，封锁电脑、拷走数据，带来执法程序合规与否等等。

但是价监局仍有一股强大的自信来抗拒外来的质疑。他们说，难道我们要在调查一家公司之前，先通知他们说“我们要去调查你了，好好准备一下吧”这样的话吗？如果真这样做的话，要是能查出案子来才怪！

他们承认，在一些方面，有些部门确实比他们做的透明得多，但是有些部门透明的同时也没有形成有效的战斗力。调查案件的多少、重大程度，甚至时间长短、工作效率等，都是他们衡量战斗力的标准。

国家发改委价监局原名为价检司（国家发改委价格监督检查司），2011年8月初，得到中编办的编制批复，升格为价格监督检查与反垄断局。机构人员编制增加20个，达到46人，处室增设三个，分别为反价格垄断调查一处、反价格垄断调查二处和竞争政策处。

在价监局扩编的同时，国务院也批准了8个省市对各自的价格反垄断部门进行扩编。其中辽宁扩编15个，江苏扩编15个，上海扩编30个，湖北扩编15个，广东扩编15个，陕西扩编15个，北京扩编30个，重庆扩编15个，总计150个。上述扩编的省市中，江苏、辽宁、陕西的价格反垄断机构设在当地的物价局，其他5个省市则设在发改委。它们统一归国家发改委价监局指导和协调。

近期，对奥迪、克莱斯勒、奔驰等豪华车的反垄断调查，就是主要通过湖北、江苏、辽宁、上海等地的价格反垄断部门进行的。在国家发改委价监局看来，这是与以往的反垄断案件最明显的不同。以往的案件，是以国家发改委反垄断局为主力，这一次主力是地方的反垄断机构，国家发改委价监局只是起到协调作用。这说明，自地方价格反垄断机构组建扩编以来，地方军的力量开始发挥出来。国家发改委价监局的官员说，“这就是我们希望看到的。因为我们的任务实在是太多，根本处理不过来。”

即便扩编，国家发改委价监局仍然认为，中国的反垄断力量还不够。这里的官员说，“在国外，通常都是几百、几千个人同时去查一个案子，而我们通常是一个人要查好几个案子。我们现在每一个人手头都有很多案子等着处理。”

这个部门承担的工作任务有很多，不仅要进行反垄断调查，还要对一些市场乱收费现象进行检查。但由于人员编制有限，他们通常需要在几条线同时作战。因此，他们坐镇指挥协调，让地方军尽快成为战斗力，很有必要。此役，地方军终于开始做出成绩来了。在国家发改委价监局看来，这是中国价格反垄断出现的可喜变化，是一个很好的开始。现在，地方的反垄断部门还在对一些案件进行调查。

三

即便是在国家发改委内部，这里与其他几个楼层的办公气氛也很不一样。这里最主要的两个司局都涉及市场价格监管。一个是价格监督检查与反垄断局（简称“价监局”），另一个则是价格司。两者之间颇有渊源。价监局局长许昆林以前是价格司副司长，他的同事周望军现在是价格司主管工作的副司长。

两个司局的官员经常开彼此的玩笑。在2011年价监局对中国电信和中国联通进行反垄断调查时，价监局局长许昆林饱受压力，有人认为他的做法欠妥。但也有同事刺激许昆林，“如果你不把这个案子查下去，给老百姓一个交代，你就是个怂包！”

2011年4月，国家发改委价监局接到针对中国电信和中国联通的实名举报。许昆林后来对外界说，举报的材料非常详实，价监局在和有关部门沟通后进行了调查。调查进行了一年时间，主要是调查中国电信以过高的价格变相拒绝与中国铁通交易，还有中国电信和中国联通对互联网服务提供商实行价格歧视的问题。

价监局针对两大电信巨头的反垄断调查，引起了巨大的社会反响，也让另外一个国务院部门——主管电信业的工信部感到了震动。工信部的一位官员当时说，“我们也不理解，我们觉得这种做法太不符合常理了，让我们一起等着看这场戏怎么收场吧。”这位官员甚至说，“发改委的这种做法显得很没脑子。”

是国家发改委价监局的一位名叫李青的副司长通过央视来向外界突然宣布对两大电信巨头进行调查的，作为电信业主管部门又和两大电信巨头颇有渊源的工信部，此前没有接到来自国家发改委的任何知会。工信部的这位官员对此感到不满和难以理解。

外界觉得，中国的反垄断机构终于开始对央企开刀。人们对电信业收费不透明、不合理、服务意识差、网络速度过慢等问题积怨已久，反垄断机构的强势介入，大快人心。人们急切等待着这场反垄断“打老虎”大戏的结局。相比之下，价监局此前的动作都是苍蝇蚊子毛毛雨。

到2011年年底的时候，国家发改委价监局宣布中止对两大电信巨头的反垄断调查，原因是两大巨头在调查期间主动配合，并提出了整改意见。这让外界极度失望，在人们看来，敢拿行业巨头和央企动刀，反垄断执法部门才算有真胆识。一些极端的声音甚至说，反垄断首先就是反央企。

国家发改委价监局局长许昆林在2014年2月的一场发布会上解释说，“对消费者来说，最重要的是提升消费者上网速率，降低收费标准，消除涉嫌垄断行为。按照发改委的要求，两个公司分别在2012年和2013年把整改情况做了报告。从报告和初步了解的情况看，互联互通质量有较大幅度提高，大家上网可能有所体会。”这场大戏就这样落幕了，留给了外界一大堆不解和失望。

热衷于公益维权的北京市两高律师事务所律师、合伙人董正伟是对此不解和失望的人之一。他说，比较一下国家发改委2013年针对洋奶粉企业开出的罚单，价监局在进行反垄断调查时，有选择性执法之嫌。

一直被忽视的背景是，国家发改委价监局虽然正式成立于2011年，但它在价格反垄断领域的发力多集中于2012年至今的两三年间，而这正是国家发改委不断简政放权的两三年。价监局似乎在通过一系列影响颇大的案件来向外界证明：中国在大幅减少政府对市场的调控性干预手段的同时，是可以用法律来保证对市场的监管的。尽管对其中一些案件的处罚结果引发些许争议，但他们有信心把这些争议拉回到相关法律的讨论上来。

外界的质疑并没有影响到国家发改委价监局的反垄断调查，其风格依旧强势。2013年11月，国家发改委价监局宣布对美国高通公司启动反垄断调查。像以前一样，他们突查了高通在中国的办公室，并拷走了高通办公室电脑里的部分材料和数据，以作为证据。

对于国家发改委价监局而言，这又是一场漂亮的战役。他们说，高通没有想到，我们会对他们进行突击检查，他们没有想到，我们的保密工作可以做得这么好，以至于他们之前都没听到一点风声，他们也没有想到我们的调查技术已经这么先进。

此后，国家发改委价监局局长许昆林在一次新闻发布会上通报说，发改委正在对高通有关价格问题进行调查，原因是高通涉嫌滥用无线通讯标准。

从被突击检查到2014年7月11日，美国高通公司总裁德里克•阿伯利先后三次到国家发改委就反垄断调查有关问题交换意见并接受调查询问。第二次询问时，德里克•阿伯利向国家发改委提交了一份由中国国务院反垄断委员会专家咨询组专家参与撰写的相关研究报告。

这份报告，让接下来的事情偏离了轨道。

四

那份报告的起草人名叫张昕竹。他是中国社科院数量经济与技术经济研究所研究员、中国社会科学院规制与竞争研究中心主任、中国《反垄断法》起草组成员之一、国务院反垄断专家委员会专家咨询组成员。

8月12日下午四点，中国中新网发布了一条简讯称，中国社科院研究员张昕竹因违反国务院反垄断委员会专家咨询组工作纪律被解聘，不再担任国务院反垄断专家委员会专家咨询组成员。

8月13日上午，央视财经频道报道说，针对国务院反垄断委员会专家咨询组成员张昕竹被解聘事件，有关部门回应称：张昕竹未经国务院反垄断委员会同意，以国务院反垄断委员会专家咨询组成员的身份受聘于高通公司，收取高额报酬，为其出具所谓的经济学证据，违反了《国务院反垄断委员会专家咨询组工作规则》中规定的工作纪律。

8月14日，这个有点“无间道”事件意味的另一主角高通公司开始发声，其发言人克里斯汀•特里布尔（Christine Trimble）向路透社表示，作为中国国家发改委调查的一部分内容，该公司聘用了“全球经济学集团”（Global Economics Group）来进行经济分析，以便向发改委提交相关报告。她表示，这家总部位于美国芝加哥的顾问公司聘用了张昕竹来联合撰写这份报告，他是中国社科院的研究员，也是中国最权威的反垄断专家之一。

特里布尔还说：“聘用经济学家来为反垄断当局提供这种经济分析是中国乃至全球各国政府调查中的操作规程。”

截止到8月15日早上10点，国家发改委尚未对高通的声明做出回应。按照此前既定的行程安排，高通公司总裁德里克•阿伯利还将于近期再赴国家发改委交换意见并接受调查询问。

张昕竹事件让诸多中国反垄断专家感到紧张和不解。被除名之前，张昕竹所在的国务院反垄断委员会专家咨询组充满了中国反垄断领域的资深专家。这些专家曾经和国家发改委价监局亲如密友，在一个战壕里团结奋战，一起参与研究起草中国首部《反垄断法》，并为推动这个经济宪法的有效执行、合规执法共同努力。

但现在，他们之间似乎出现了裂隙。一些反垄断专家们对国家发改委价监局的反垄断执法开始提出意见，或者抱怨。张昕竹事件，引发了这个专家群体中一部分人的不满，一位要求匿名的国务院反垄断委员会咨询组的成员专家说，“这件事太不可思议了，我们是在为国务院反垄断委员会工作，而不是在为价监局工作。他们对一些案件的处理结果确实存在瑕疵，要一直这么下去，是会为中国惹来贸易争端的。”

这是一个令人惊讶、同时也很难理解的现象。人们不明白，究竟是什么因素导致一个国家反垄断法制体系共同的推动者开始在内部出现分化，又是什么因素导致一个国家一部经济宪法的参与起草者，开始质疑这部法律的执行者。

五

国家发改委价监局暂时没有时间去思考这些问题。

就在外界普遍关注和追问张昕竹事件的同时，中国的价格反垄断机构仍在发力。8月13日，湖北省物价局宣布对宝马PDI收费构成价格垄断处以罚款决定，当地四家宝马汽车经销4s店共被罚162.67万元。

这个强势的中国反垄断部门还让不少外国公司和机构感到不安。8月13日，中国欧盟商会发表声明称，支持中国通过建立以市场为基础的价格机制来纠正市场缺陷，然而，该目标必须通过整体性的途径得以实现。

这份声明接下来的内容充满了批评和忧虑。声明说，来自多个领域的企业向中国欧盟商会反映，在未进行充分听证的前提下，有关部门通过带有恐吓性的行政手段迫使企业接受惩罚和治理，这类现象值得高度警惕；完整的法定诉讼程序没有得到贯彻执行，诸如告知企业不要对调查者提出质疑和挑战，不要在审讯环节雇佣律师或求助其政府、所属商会等行为都与最佳讼程程序背道而驰。

许昆林是国家发改委价监局的领导者，这位近50岁的福建人有着瘦高的身材，在过去的20多年时间中，一直在国家发改委和国家物价系统从事价格领域的相关工作。许昆林私下待人亲和谦虚、直率真诚。他在价监局的同事，也大都如此。这与他们在反垄断执法过程中的强势形成鲜明对照。

一位国务院反垄断委员会咨询组成员说，许昆林是一个极少见的政府官员，很率直，很有思想，愿意学习，也很在意听取不同的意见，办事也讲究方法，既懂业务，也很懂政治。他很希望能够为中国的反垄断执法做点贡献。如果说他的缺点，可能就是性格比较直，也比较急，他做很多事情，都想尽快推进。

许昆林和他领导的价监局决定通过更多的价格反垄断执法，来为中国的反垄断法律体系提供案例经验。同时他认为，价格执法是对《反垄断法》的最好宣传。

在2014年2月19日的一场新闻发布会上，许昆林说，“构建一个充分竞争的市场，需要各方面共同努力，一方面要推进改革，一方面要加强反垄断。反垄断只能解决其中一部分问题，很多要靠我们推动改革。推动体制的改革，建立起竞争的格局，这是十分重要的。”

但他们也面对着很多批评甚至阻力。如前所述，8月13日，中国欧盟商会对价监局的反垄断调查表达了不满。欧盟商会在声明中承认，有不少中国企业因违反《反垄断法》而接受调查，但是尽管如此，欧洲商界对于外资企业在相关调查中是否受到不平等待遇的疑虑在逐渐加重。

欧盟商会说，在部分被调查的行业中，中国企业并未因相似缘由被调查。同样，在部分涉及合资企业的案例中，调查往往只针对外资方。他们认为，任何的商业参与者，不论国别，都应被公平对待并适用同样的监管规则，这是经济全球化的一个重要原则，竞争法不应作为行政工具被用于实现损害企业利益、强行压低价格等特定目标。

这份声明还表示，调查必须不对结果做任何预判，接受调查的企业也必须被保障充分享有辩护的权利。欧盟商会说，他们并不确信这些关键要素在近期的调查中能得到系统性的保障。