2021年3月5日上午，十三届全国人大四次会议在京开幕，李克强总理作政府工作报告（以下简称“报告”）。总体看，报告延续了2020年第四季度以来一系列重要会议的主要精神，既立足当下又着眼未来，既直面困难又坚定信心，政策基调稳字当头、不急转弯，稳增长和稳就业仍是硬要求，科技创新、扩大内需、制度改革、碳中和、乡村振兴等任务是重中之重。此外，报告还进一步明确了“十四五”规划的主要任务和目标。
第一，稳就业和稳增长仍是硬要求，政策总基调稳字当头、不急转弯。
政策总目标新增“保持社会和谐稳定”，进一步凸显“稳”的重要性。与中央经济工作会议等历次会议一样，报告继续强调“六稳”“六保”、更好统筹发展和安全等目标，新增了“保持社会和谐稳定”。具体来看，强调“2021年是有特殊重要性的一年”，即“十四五”开局之年（“确保‘十四五’开好局”）、建党100周年（“要以优异成绩庆祝”）；全面建成小康社会的宣布、评估与总结之年等。
稳就业和稳增长仍是硬要求，GDP目标既有底线又有余地。稳就业被放在第一大任务中，今年“城镇新增就业1100万人以上和城镇调查失业率5.5%”的目标，与2019年的目标一样。报告仍强调“国际形势中不稳定不确定因素增多，国内疫情防控仍有薄弱环节，经济恢复基础尚不牢固”，要求“努力保持经济运行在合理区间”，而设定GDP目标“6%以上”，既“与今后目标平稳衔接”，又代表有底线；“以上”意味着也考虑了低基数和较大的弹性空间。此前各省市总体目标平均大致为7%以上，1省为9%以上、2省为10%以上。笔者认为，在中性假设之下，2021年GDP增速将逐季回落，全年有望9%以上、名义增速11%以上。
政策总基调延续稳字当头、不急转弯，新增“定向调控、相机调控、精准调控”。和中央经济工作会议一样，报告继续强调“保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性；不急转弯，保持必要支持力度”，但新增“在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控”。换言之，今年政策收紧和退出仍是必选项，但力度会比较温和，而且会根据实际情况相机抉择。
第二，防风险、稳杠杆是主方向，关注地方债务化解。
今年仍是“监管大年”，但有所弱化。与中央经济工作会议一样，报告继续强调“保持杠杆率基本稳定；有效防范化解各种风险隐患；处理好恢复经济与防范风险的关系；完善金融风险处置工作机制；坚决守住不发生系统性风险的底线”等，再结合监管当局过去几个月持续强调房地产风险、银行化解不良债务等，预示今年仍是“监管大年”，防风险、稳杠杆是大方向，只不过总体看措辞比较温和。
稳杠杆是今年的必选项。本次罕见的新冠肺炎疫情极大地冲击了全球经济增长，各国都采取了经济刺激政策，这也不可避免地推高了杠杆率，我国也不例外。社科院国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心的研究表明，2020年前三个季度我国杠杆率增幅为27.7个百分点，由2019年末的245.4%上升到270.1%。从宏观杠杆率增长的驱动因素来看，2020年前三个季度总体债务增速逐渐抬升，2019年第四季度和2020年前三个季度的债务同比增速分别为10.6%、11.1%、12.4%和13.1%。2020年10月以来，我国多次重要会议均相继表态，后续要保持宏观杠杆率基本稳定。
地方隐性债务风险是今年监管的一大重点。报告指出“稳妥化解地方政府债务”，大部分省市也把化解地方政府债务作为重点工作。在2017年7月召开第五次全国金融工作会议之后，化解地方政府隐性债务就成为了硬要求，据公开披露的部分数据测算，地方政府隐性债务的规模十分庞大。受经贸摩擦和本次疫情的影响，近两年来的化解进度比较缓慢。后续随着疫情缓解和我国经济企稳，化解地方政府隐性债务风险工作再度成为重要任务。
房地产调控仍突出“房住不炒”。报告延续强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期”，预示稳房价仍是硬要求。
第三，重点任务有调整，科技创新、扩大内需、制度改革是关键词。
今年工作重点有所调整，继续强调科技创新、产业链提升、扩大内需。对比中央经济工作会议列出的八大任务，“科技创新、产业链提升、扩大内需、改革开放”四项任务仍是以“标题性质”列示，预示今年的工作重心还是围绕科技、扩内需、促消费等展开。今年各省市两会的突出特点也是如此，几乎都把科技创新摆在“C位”，并普遍增加了促消费的部署。其他四项任务中，“解决好种子和耕地问题”放在第五项“乡村振兴”；“强化反垄断和防止资本无序扩张”放在第二项“制度改革”；“解决好大城市住房突出问题”放在最后一项“保民生”；“碳达峰、碳中和”放在第七项“生态环保”，且由中央经济工作会议的“做好”改为“扎实做好”，意味着碳中和的重要性被进一步提升。
制度改革和乡村振兴的重要性提升。一方面，报告把“深入推进重点领域改革，更大激发市场主体活力”列为第二大任务，并提出“设置6%以上的目标，有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展”，预示今年改革有望提速，制度红利有望进一步释放，可重点关注国企改革、财税金融体制改革（尤其是收入分配机制）、土地制度改革等领域的进展；另一方面，报告指出“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期”，再结合全国脱贫攻坚总结表彰大会提出“乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，预示今年和未来较长时期内，乡村振兴都是重中之重。
第四，财政和货币政策不急转弯，更注重结构性支持。
财政赤字和专项债规模仍较高，减税降费有新招。调低预算赤字率至3.2%左右（2020年3.6％以上，2019年2.8％），不再发行抗疫特别国债（2020年1万亿元），地方政府专项债券3.65万亿元（2020年3.75万亿元，2019年2.15万亿元）。预计今年实际赤字可能为7.3万亿元左右（2020年计划8.5万亿元，年底实际6.3万亿元；2019年4.85万亿元），对应的实际赤字率可能达6%以上（2020年计划赤字率8%以上，年底实际6.2%；2019年4.9%）。此外，今年将继续减税降费，并实施新的结构性减税举措，包括提高小规模纳税人增值税起征点等。
货币政策更注重结构性支持。报告延续了中央经济工作会议、人民银行第四季度货币政策报告等说法，强调稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配。总体看，今年货币政策将不急转弯，同时“推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融向实体让利”，意味着短期难以加准加息。此外，今年货币政策更注重结构性支持、定向支持，包括：务必做到小微融资更便利、综合成本稳中有降；延续还本付息、加大再贷款再贴现支持力度、大行普惠贷款增长30%以上；加大对科技创新、绿色发展、个体工商户、新型农业主、受疫情持续影响行业的定向支持。
第五，“十四五”规划目标有所优化，既立足当前又着眼长远。
明确“十四五”期间的九大任务，具体包括：着力提升发展质量效益，保持经济持续健康发展；坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系；形成强大国内市场，构建新发展格局；全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略；优化区域经济布局，促进区域协调发展；全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力；推动绿色发展，促进人与自然和谐共生；持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕；统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。
关注“十四五”主要目标的四个特点。“十四五”规划的主要目标包括经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障五领域二十个定量指标。有以下四个特点值得关注：其一，经济指标有所淡化，更强调质量。相对于“十三五”目标直接明确规定GDP目标增速下限（年均6.5%以上），“十四五”明显更加灵活，仅要求“GDP年均增长保持合理区间，各年度视情提出”，且明确要求劳动生产率增长高于GDP，凸显高质量发展决心。其二，科技创新继续加码，也更强调质量。主要体现为研发经费“力争投入强度高于‘十三五’时期实际”，专利要求由“十三五”的“发明专利”改为“高价值发明专利”，“科技进步贡献率”改为“数字经济核心产业增加值比重”。其三，民生福祉强调就业，关注人口老龄化应对措施。“十四五”规划新增调查失业率指标，体现“稳就业”重要性。同时新增每千人医师数、婴幼儿托位数，这是对我国人口老龄化问题的应对措施。其四，绿色生态继续推进，新增安全保障指标。与“十四五”规划中新增国家安全篇章对应，主要目标也新增粮食安全、能源安全指标，包括粮食综合生产能力、能源综合生产能力。
