中央高层如何做出重大经济决策

日前经济学家李稻葵接受高盛专访，谈如何理解当前的中国经济决策。作为中央高层重要智囊、前央行货币政策委员会委员的他，谈及中央如何做重大经济决策，包括流程、最终拍板机构、领导人的政治与经济核心目标、改革进程选取等敏感问题，将普通大众比较鲜为人知的秘密曝光。

首先看看，李稻葵是如何说的。

问：谁在推动中国的经济与市场决策进程？

答：决策流程由财政部、中国央行和国家发改委为首的多家政府机构推动。对于外汇与货币政策相关的重要决策，进行大量讨论和考量还有最终拍板决定的机构是中央财经领导小组，它就在中南海隔壁。

问：中国领导层的核心目标是什么？政治与经济目标的优先顺序是怎样的？

答：领导层再也不像上世纪80年代初那样设定单项目标的日程，当时发展经济是首要目标，中国称为经济增长是底线。而今天，执政党普遍腐败和效率越来越低下的迹象引起领导层担忧，促使他们将党领导国家的可持续性视为重中之重。

因此，他们着重强调反腐，并保证尊重党内官员的行为。然而，确保经济仍然稍微快速地增长、即GDP增速达到6%-7%还是优先要务。经济增长的确还是解决许多问题的根本，包括党的领导的持续性。

 问：经济要走向现代化，政府就要减少对市场/经济的管制，可能要做这种取舍，中国决策者怎样看待这方面问题？

答：决策者了解，要让经济更有活力，必须通过改革提高效率。他们很清楚这种取舍，但底线是，他们希望维持宏观层面的控制，因为要避免经济出现系统风险，特别是金融危机。

 问：全球的央行官员都试图取得这方面的平衡，中国央行的优先任务有什么不同吗？

答：中国最高领导层的很多目标和其他地方的决策者一样。不过，除了有共同的目标，也有区别。他们对某些方面的容忍度比较低，比如大范围失业，或者食品与汽油价格高涨。因为他们担心这种波动可能引起社会大众普遍的焦虑，担心在经济问题和其他社会不满共同作用下，可能激起普遍的政治抗议举动。

 问：为何中国经济改革的某些领域比其他领域步伐更快？

答：从性质上说，改革技术性强，大众难以理解。比如一些经济改革，它们的速度往往比那些更多人在经济活动中接触得更直接、也更直观的改革——比如国企改革和房产税改革来得快。（所以高层总是强调把有利于稳增长的改革往前排）因为我们生活在互联网时代，政策对人民经济利益的影响会引起更多的争议、会有更多反对的声音。中国领导人注意到网上的观点，也受到它们影响。

李稻葵之所以知道这么多，在于他智囊的身份。中央高层不是神，能做出众多重大决策大部分都需要依靠专业的智囊团。那么中国为高层献计的财经智囊有哪些？又是如何被选拔的呢？

 自中国经济改革伊始，政府财经决策的智囊们——无论身在政府直属的研究咨询机构，还是就职于大学或其他智库组织——就在中南海的重大决策过程中扮演了重要角色。

 这些财经智囊包括刘鹤、陈锡文、林毅夫、刘世锦、李扬、蔡昉、易纲、潘功胜、韩俊、韩文秀、陈雨露、胡鞍钢、王一鸣、范恒山、贾康、陈东琪、吴晓灵、辜胜阻、刘明康、李毅中、陈清泰、王战、迟福林、樊纲、刘伟、钱颖一、李稻葵、宋国青等等。

他们的观点和见识也经常得到国家领导人的重视，享有相当高的社会声誉。此外，值得重视的是，一些政府机构的领导人本身也是“智囊”，较为著名的有周小川、楼继伟、郭树清、马建堂等。尽管他们的学术研究或科研活动在慢慢减少，但他们却是中国经济政策最直接的制定者。

官员智囊

虽然在学术和个人风格上各有千秋，但高级智囊们有着一些共同的特点：他们分别在中央、政府、重要官方科研机构、重点学术机构担任主要职务，且担任职务均等同副部长或以上级别。这些部门基本囊括了国家重要经济政策的出口，对高层决策和重要政策的出台有着至关重要的作用。

尽管几轮调换，中央和政府财经机构的班子知识化、专业化的特点越发明显。从中财办、发改委、财政部、统计局、央行等主要机构领导人背景履历可看出，他们普遍具有高学历和本领域长期工作经验，即使抛开官员身份，也是该领域的学术翘楚。

与普通学者不同，中南海智囊最显著的特点就是常常成为党和国家主要领导人的座上常客，能直接将自己的观点意见提供给主要领导人。在每年年中、年末的重要经济座谈会都会邀请除有官方职务身份以外的5名左右智囊人士“入海”，总书记会听取对当前经济形势和做好经济工作的意见和建议。从后期召开的政治局会议透露信息来看，内容与这次专家座谈会所讨论的领域重合度甚高。

 谈及中国经济学就不能不提及一个著名组织——“中国经济50人论坛”，这个1998年成立的独立学术群体几乎囊括了中国当今顶尖的学者，甚至包括很多高级官员。顶级智囊们都与该论坛有着千丝万缕的联系，有学者戏称，50人论坛几乎就包含了当前所有可以成为“智囊”的人。该论坛得出的结论常上报给中央财经办，而论坛每年的年会主题，更是紧扣国内外经济大势，常被视作中国重大经济政策的“沙盘推演”。

事实上，学界对政界的影响正在深入而持续地进行。诚然，中国尚未形成一大批类似于西方“思想库”的机构及其工作机制，而且现在中国官方智囊机构和学者更多的还是从宏观上影响高层理念和改革思路。然而对当下之中国来说，智囊机构正日益呈现出疾速发展与隐忧重重两相交织的状态。

 智库谱系

北京香山脚下，中共中央党校的教授们，始终是记者的“宠儿”。

 每次中央全会召开前后，“中央党校教授”都是媒体采访重点，甚至包括新华社，他们是成为有关话题的权威阐述者。媒体的热情来自一贯经验：由于教授们经常和高级官员接触，高层的很多重要讲话都在中央党校发表，因此中央党校教授对趋势往往有更准确的理解。真正吸引媒体的，是中央党校作为执政党理论智库的地位——这意味着接受采访的教授，或许就为他感兴趣的中央决策提供过智力支持。

事实上，“充满传奇色彩的大院”不仅是中央党校。

国务院发展研究中心，这一以经济研究著称的国务院直属机构的众多专家，主要职责是为党中央、国务院提供政策建议和咨询意见，参与《政府工作报告》的起草和调研。

此外，中国社会科学院励志要做中央“思想库和智囊团”；国家行政学院学习的副省长们以咨询报告是为高层提供的咨询渠道之一；国家发改委宏观经济研究院同样是中央重大决策的调研课题重要承担者。

 智囊机构如何为高层决策提供参考呢？

因为定位不同，各机构参与的方式也有不同，从宏观层面说，这些机构的影响经常体现在中共党代会报告、中央全会相关决议、“五年计划（规划）”和《政府工作报告》的形成中。

上述文件往往是某段时间的纲领性文件，而智囊机构人员参与其中，并让自己的观点为报告所吸收，也成为其影响决策的最佳手段。

在核心官方智囊机构中，中央党校和国家行政学院因其学员都为高级官员，发挥了与其他智囊机构不同的作用。两个机构还有就重大问题进行研究和交流的省部级官员专题研究班。

比如要举办一个财政体制改革研讨班，会由文件起草部门（比如财政部）的部长、副部长到学院来宣讲，就为什么要搞，背景是什么，基本内容是什么，难点是什么，要解决什么问题，征求省部长班的学员意见。经过讨论，汇总研讨班意见，制成简报向国务院领导报。研讨班结束时，大多由国务院领导和学员座谈。他们看了简报，了解了情况，再听学员当面发表意见后，一般会就这个问题做一次讲话。根据研讨班以及国务院领导讲话精神，有关起草小组再对文件进行完善，然后报国务院会议，批准决定。

相对中央党校和国家行政学院，中央各部委研究机构的政策研究则更为具体。以国家发改委宏观经济研究院为例，每年大约要做三四百个课题。一类为纵向课题，主要是上面布置的任务，每年大约有六十多个，量不大，但是规模很大。另一类为横向课题，主要是中央各部委委托的课题，包括一些省市政府，甚至县政府也会委托他们，每年至少有二百多个，这一部分，委托单位要负担相应经费。

除去各种公开渠道外，智囊机构影响高层决策还有一种方式，即各种“内参”，有直接送中央有关领导的《思想理论内参》，也有内部发行的《理论动态》。公开资料显示，这些内参一般可报送中办和国办。

这些智囊机构的专家如果想让自己的建议能更快速的被接受，还要用更简洁易懂的形式来表达。如果自己感觉很好，但上面根本不知道你说什么，中间环节就给刷下来了。

另一个无法忽视的渠道则是智囊机构学者对相关官员的私人影响，这被称为“纳谏”。“纳谏”行为一般有三种基本形式，一部分体现在一些重要外交智囊撰写的内参报告上，此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书；一部分体现在思想库人员与领导私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中；一部分则是学者在研讨会发言或某些活动之后因发表某类看法受到领导重视，奉命完成的更为详细的专题报告。

（本文综合自高盛、南方周末、第一财经日报）