天则经济研究所理事长 秋风 为英国《金融时报》中文网撰稿
然而,过去三十年地市合一、县域整体改市等市制调整过程中,决策者没有注意到这一点,只是简单地把原来的地区公署和县改成市,让政治控制型政府承担经济社会组织型政府的功能,两种政府功能杂交。
由此导致两个后果:一方面,县、市政府以权力汲取其辖区内资源到城区。另一方面,在城区,名义上的市政府又不像真正的市政府,没有很好地承担起供应高密度、快节奏城市型社会之公共品的职责。在地级市和县级市,城区面积迅速扩大,但几乎没有城市型管理体制,城市社会、文化生态也相当粗劣。
令人忧虑的是,本轮城镇化似乎在重蹈覆辙。观察这半年来的城镇化,两个现象最为引人注目的:
第一个现象,撤县设区。今年以来,几乎所有省会城市、地级市都提出了撤县改区的计划,比如,南京市撤销了仅有的两个县,骄傲地宣称,自己辖下已没有县的建制。
第二个现象,撤县改市。本轮城镇化政策比较重视中小城镇发展,于是,被压抑了若干年的撤县改市冲动立刻显现。今年初,民政部批准吉林、云南两个县改为市,而全国数百个县都提出了改市计划。
照此模式展开的城镇化,并不能造出真正的城市,只能造出为城市,让上世纪90年代以来就存在的半城市化、伪城市化问题更为严重。
本轮城镇化应当避免重蹈覆辙。为此,决策者必须重视市制。具体地说,必须重构市制。重构市制之关键在于明白两种类型的政府之性质不同,功能不同:一种是管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府,也即省、县政府;一种是管理点状行政区,主要承担经济与社会管理职能的政府,也即市政府。这两种类型的政府必须分流,市政府就是市政府,不要让它扭曲成为县政府、地区行署政府。这是正在成型的城市化社会治理健全与否的关键。
(作者为北京航空航天大学教授,天则经济研究所理事长。本文仅代表作者本人观点。本文编辑刘波。)