新预算法将于明年1月1日起实施，但在全国政协委员，上海财经大学教授蒋洪看来，修订后的预算法虽然在某些原则精神上有一些进步，但对权力部门公共资源使用的法律制约和监督方面仍有很大的欠缺，与完善“现代国家管理机制”还有很大的距离。
他在接受路透专访时称，这些缺陷体现在作为一部法律在某些重要方面不够明确，赋予行政部门的权力过大。有些改变并非实质性改变，如地方政府发债条款，只是表述方式的改变，并不具有实质性的向地方政府放权的含义。
原来的预算法规定地方政府不得发债，中央政府同意的可以例外。而新的预算法规定，地方政府可以借债，但中央政府不同意则不行。
“这两种说法只是文字上的变化，实质内容并没有变，两种说法是同一个意思，地方政府发债必须得到中央政府的批准。把它解读为中央政府向地方政府放权似乎有些牵强。”蒋洪称。
中国现行预算法1995年正式实施，2004年启动修订后即搁置，2009年重启预算法修改，2011年预算法修正案草案初审，2012年6月和2014年4月又先后进行了草案的二审和三审，并于8月底进行四审，终于在8月31日表决通过预算法修正案草案，历经十余载修订，这部“经济宪法”终于尘埃落定。
**“完整性”的缺陷**
预算的完整性是这次修法所强调的一个重点。从新法中规定的政府的一切收支必须纳入预算，以及将一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算（四本帐）都纳入了预算管理范围来看，在“完整性”上确实比旧法有了较大的进步。
但蒋洪认为，新法的问题是法律界定不明确，使得相当一部分公共收支和资产在事实上和法律上都在这个范围之外。
“一些政府的单位、机构和企业取得的收入和支出就不在这四本帐中，例如，财政专户存储的收支就不在这四本帐中，国有资本经营利润只有不到10%反映在国有资本经营预算中，而90%以上在帐外，政府性基金也只是一部分在这个范围内。尽管法律规定的是‘政府的一切收支’，但有些收支往往以它是单位的、机构的、企业的为由而作为非政府的，从而使得公共收支和资产的监管范围变得不全。”蒋洪称。
新的预算法强调了预算要公开透明。有关的条款是否能够保证一个基本的作为法律底线的公开透明水平？蒋洪认为答案是不肯定的。
因为在一些重要方面预算法没有提出明确法律要求。关于“及时”，新预算法的规定是明确的，二十日之内要公开。但公开什么？透明要达到怎样的程度？预算法规定要公开有关的报告、表格，但对这些报告和表格具体内容却没有做明确规定。
“规定不明确将使得预算的公开完全取决于行政部门的意愿，想公开就可以公开，不想公开的就不公开。预算法在这方面算不上是个法律武器，因为它太软，弹性太大，没有清晰的法律界限。这是个明显的缺陷，希望能够在预算法实施条例制定时予以完善。”蒋洪称。
而在预算的细化方面也有缺陷。新预算法规定预算编制要细化，与旧法相比有所进步，例如规定支出按功能分类细化到项级科目。但新法对支出的经济分类只要求基本支出编制，对项目支出没有规定。
蒋洪指出，“预算一半以上的支出都是项目支出，这部分支出如果只规定各项目需要的资金总数，而不规定这个总数究竟如何使用，很容易造成预算资金的滥用。”
他解释称，在中国的预算管理中，基本支出是按人数、定额计算出来的，管得比较严，真正需要人大认真审查的是项目支出。项目支出不细化就不能对资金使用的合理性作出负责的判断，会使得人大的审查监督能力大打折扣”。
他提到，虽然有关部门解释说，这是因为这部分支出的预算细化在技术上还有一定困难，但他个人认为这不是主要的，根本原因在于想让行政部门在预算资金的使用上保有较大的灵活处置权力。
**先斩后奏？**
蒋法提到，新预算法在原则上确定必须经过人大审批才能进行支出，但在程序安排上仍保留了一些与这一原则相悖的做法。
根据规定，中国预算年度从1月1日开始，但审批程序则需要到3月才完成，这意味着行政部门在审批前就需要花钱。新预算法规定了在预算年度开始到审批完成之前哪些支出可以由行政部门自主决定，这些条款实际上将所有支出都涵盖进去了，只要是行政部门认为必要的支出在审批之前都可以进行。
他认为，这显然给行政部门的权力过大，人大的预算审批在很大程度上会成为形式。
“预算法修订过程中我曾提交提案，建议在审批之前行政部门可以使用的资金限于维持机构运转的基本支出，而项目支出必须在人大审批之后才能实施，可惜这个建议没有被采纳。”蒋洪不无遗憾地说。
行政部门的预算调整权过大也是预算法的一个硬伤。由于预计的情况和实际发生的情况必定会有所不同，预算执行过程中免不了要进行调整。原来的预算法规定只有总收支差额发生变动才需要人大审批决定，其他的所有变动都可以由行政部门自行调整。
新预算法将这个范围扩大到总收入、总支出、总收支差额以及部分类级科目支出金额的变动。虽然相比原法而言有所改进，但新法的规定意味着支出的大部分类级科目以及所有更具体的预算安排都可以由行政部门自己来决定是否调整以及如何调整，人大审批作出的预算安排在很大的程度上可以由行政部门来改变。
蒋洪认为，在预算执行过程中给予行政部门一定的调整自主权是必要的，不可能事无巨细都由立法部门进行审批，但是新法给予行政部门的自主调整权过大，这样会使人大立法决定的预算失去权威性。
此外，立法过程的公开透明也有待改进。预算法修订的二审稿曾向社会公开征求意见，这是一个进步。但从整个预算法修订和审批过程来看，还需要更加公开透明，不能闭门造车。
他指出，二审稿征求意见之后，社会各方面提出了33万条意见和建议，但是比较集中和有不同看法的意见和建议是什么，有关部门没有向社会进行报告和说明，各种不同意见也没有进行广泛的讨论和交流，各类媒体对与立法中的关键问题讨论的报导非常有限。
在二审稿的基础上修改的三审稿、四审稿以及人大常委会的讨论情况在新预算法通过之前都没有向社会公开过，处于半保密状态。“立法是社会取得共识的过程，需要社会公众的广泛参与，才能使制定的法律更加合理，更具权威性。预算法修订过程在这方面仍留有遗憾”，蒋洪教授说。
他表示，新预算法虽在某些方面有所进步，但缺陷仍很明显，还有很多遗憾。
“原来的预算法使用了二十年，这次仅是修订过程就超过了十年。这意味着新的预算法很可能要使用二十年或更长的时间，它的缺陷也将在这几十年存在，这会带来多大的影响？在一些关键问题上，现在如果没有决心解决，更待何时呢？”蒋洪称。
