中国政府网12日发布信息称，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革方案已获国务院批复同意。批复明确了国开行定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。
根据公告，国家开 发银行坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。
中国进出口银行和中国农业发展银行改革则强调了政策性职能定位。其中要求中国进出口银行坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制。中国农业发展银行改革则坚持以政策性业务为主体，通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。
分析人士指出,所谓“一行一策”，指根据国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行不同的特点，实施不同的改革方案。三家银行不是同时开始改革，而是从国开行先开始。
业内看法
重点在于强化政策性职能定位
此次改革的关键词是“强化政策性职能定位”，一位金融专家分析称，“不同于2008年总体改革方案定位，国开行坚持开发性金融机构定位，简单地说就是既开展政策性金融业务，又开展商业性金融业务的金融机构。”
对于“农发行改革要坚持以政策性业务为主体”“进出口银行改革要强化政策性职能定位”，业内人士接受记者采访时表示，此次深化改革重点是强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准，回归“政策性”。
批复中提及政策性银行有望增加融资渠道，补充资本金，银行业分析人士表示，这表明政策性银行有望在融资渠道方面，进行更加市场化的运作。资金来源单一制约政策性银行可持续发展，本次深化改革有望改善。
至于改革中提出的“进出口银行和农发行确立以资本充足率为核心的约束机制”，则体现了对政策性银行管控风险、加强监管的要求。
分析
改革方案有三大亮点
专家表示，这次改革呈现调定位、划范围、控风险三大亮点，对更好地服务国家战略、完善我国金融体系意义重大。
调定位
国开行首次明确为开发性金融机构
此次改革最大的亮点之一是将国开行的定位，首次由一般政策性银行明确为开发性金融机构。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示。
郭田勇介绍，开发性金融机构和政策性银行的不同之处在于，前者完全以市场化运作支持国家战略，只要是开发性项目都可介入；而后者有时会直接从事政策性融资，主要服务外贸、农业等特定领域。
对外经贸大学校长助理丁志杰告诉记者，开发性金融比一般政策性银行投资周期更长、风险更高。国开行在这方面已经积累了丰富经验，将其明确为开发性金融机构，就是希望其能在配合未来“一带一路”等国家建设发展战略上起到更多积极作用。
除调整国开行定位外，这次还明确，农发行改革要坚持以政策性业务为主体，进出口银行改革要强化政策性职能定位。对此，丁志杰认为，这些表述的细微差别，反映了不同政策性银行在现阶段各自最需变革和调整的地方。经过20多年的发展，三家政策性银行已经形成了各自特色和业务模式。
丝路基金董事总经理王建业说，当前面对经济下行压力，更加重视政策性银行，不断改革和调整其业务，将更好地发挥其在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”等战略中的功能和作用。
划范围
避免与商业银行业务过多重叠
明确了“是什么”，接下来就要解决“做什么”。这次改革明确提出，国开行和进出口银行要合理界定业务范围，农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制。专家认为，这发出了调整业务结构、提升治理水平的清晰信号。
近年来，政策性银行在积极做好政策性业务的同时，不断拓展自营业务，一些商业银行“抱怨”被“抢走”的生意越来越多。丁志杰表示，政策性银行和商业银行业务难免有交叉，但两者应该是互补的关系，而不应过多重叠。未来改革应划定政策性业务和自营业务边界。
在王建业看来，确定业务范围的更深层次意义是有助于改善政策性银行运营环境、提升内部治理能力。“以进出口银行为例，过去都是一个大盘子里"抽肥补瘦"，用自营业务的赢利"反哺"政策性业务的亏损。现在进行分账管理后，将使银行的资产负债管理更为清晰，权责管理更加明确，从而促进内部治理结构的调整和改善。”
控风险
建立和强化资本充足率约束机制
与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。这次改革明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率为核心的约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制，相关表述体现了对政策性银行管控风险、加强监管的要求。
“对政策性银行资本充足进行监管十分必要，这是保障经营安全、防范金融风险的重要手段。”丁志杰说，过去有观点认为，政策性银行实行国家财政兜底，资本充足率无关紧要。实际上，既然是金融机构，就必须满足一定比例的资本充足率要求。有了资本金充足率标准，监管也可以更到位。
王建业也表示，建立资本充足率约束机制一方面可以提高抗风险能力，另一方面还有助于降低政策性银行资金成本。比如让经营利润全部作为资本补充金滚动发展，促进其业务拓展和政策性功能的发挥。建议参照大型非系统性银行10.5%的资本充足率标准。
尽管提出了资本充足率的要求，但专家也认为政策性银行应与商业银行区别对待。“鉴于政策性银行的特殊性和战略性，既要计提足额拨备，约束盲目扩张；又要符合考虑政策性银行经营压力，最终要和国家战略要求相适应。”郭田勇表示。
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