5月，全国城镇化会议召开时间一再推迟的消息引发广泛猜测。有媒体引用接近政府人士的表态称，会议一拖再拖的原因可能是高层对已具雏形的城镇化发展规划不满意。距离李克强总理提出“新型城镇化”已经数月，但整体方案至今未能拿出。在中国经济转型的关键期，政府提出的城镇化路径能否消解现行土地制度造成的种种问题？新城镇化改革的阻力又在哪里？香港大学“国之基金”讲座教授许成钢接受了记者的专访。
对话嘉宾：香港大学教授许成钢
对话人：时代周报 刘颂杰 特约记者 温墨
01 旧城镇化让内需不足的问题更突出
时代周报：新一届政府提出，中国经济发展的最大潜力在于城镇化，而且是新型的城镇化。基于对现阶段经济形势的判断，你觉得新政府的城镇化战略是否抓住了转型关键期的突破口？为什么？
许成钢：中国的问题有很多方面，有宏大、深刻的问题，也有大量需要立即解决的问题。先把宏大、深刻的问题放一边不谈，需要立即解决的中近期问题，主要是“十一五”规划和“十二五”规划都反复讨论过的经济结构问题。而经济结构问题能否通过城镇化的政策来解决？
这一问题并没有一个简单的答案。中国的经济结构中最突出的问题是内需不足，和内需不足连在一起的另一个问题是不平等，而不平等本身也会导致内需不足。那么城镇化在什么意义上能帮助解决内需不足？在什么意义上能帮助解决不平等？这取决于城镇化的内涵是什么。追溯过去20年的城镇化，显然过去的城镇化还有不少问题。
时代周报：城镇化进程中各种不公平问题集中爆发，这给未来的所谓“新型城镇化”带来怎样的警示？
许成钢：有一个重要的问题很多人没有看清楚，即城镇化过程中的政府政策与内需不足的关系。中国经济增长快速放缓最大的原因是内需不足；不解决这些问题，经济增长的速度还会再降，已经导致而且会进一步导致居民收入下降，由此使内需进一步下降，这一轮一轮的循环终将严重影响经济发展。
02 房地产调控拖累了中国经济
时代周报：在你看来，过去的城镇化中有哪些因素起了不良的作用？
许成钢：最突出和显而易见的是调控房地产的政策。在过去的8年共90多个月中，有50多个月也就是近60%的时间政府在实施打压房地产市场的政策，干扰市场，压制市场，直接压制内需。除此之外，过去城镇化过程中涉及的体制和政策导致的内需不足更是方面广泛，影响深远。
造成内需不足最直接的原因是居民收入水平在国民经济中的地位下降。诚然，过去30年中国经济的快速增长带来了居民绝对收入的普遍上升，但直接同内需相关的不是绝对收入，而是居民收入与GDP的对比。如果把居民收入和GDP做对比，中国的居民收入占GDP的比例十几年里一直在下降(除了极其个别的短暂例外)，持续积累至今中国居民收入占GDP的比例，成为全球主要经济体的最低。
时代周报：低到多少？
许成钢：中国居民收入占国内总产值不到2/5，而世界上绝大多数国家这个比例大体在2/3上下。在给定国内总产值的水平下，这个比例决定普通民众能自己支配的部分，包括消费多少，储蓄多少。当一国的居民收入占GDP的比例很低时，内需一定不足。居民收入占GDP比例低的原因有很多，最重要的原因之一是国民收入的大部分被居民以外的机构、人物拿走了。中国国民收入分配到三个群体：政府、企业和居民，政府和企业拿走的比例太高，居民的收入比例太低。
造成内需不足的另外一个原因在于社会不平等。如果一个社会以中产阶级为主，由于中产阶级的消费需求与其收入的关系最为适当，整个社会的需求就比较正常。但现在中国中产阶级很薄弱，财富集中于少数极其富有的人手中，大多数是穷人。穷人的消费需求本身就低，加上需要自我保护抗风险，在很贫穷的状态下仍然被迫储蓄，导致需求进一步下降。而收入极高的少数人群，与其收入相比，其消费水平的总价值很低。
因此，打压房地产的政策实为原本就内需不足的经济雪上加霜。本来中国就内需不足，一边说要刺激内需，另一边政策却在压制内需。世界上任何不是最贫穷的经济，包括中等发达和发达的经济体，房地产市场都是经济的主要组成部分，或称所谓的经济支柱部门。以美国为例，自19世纪后期至今，房地产市场从来是其经济的基本支柱之一。中国现在的经济发展水平大概相当于美国20世纪初的状况。美国20世纪初的三大经济支柱是钢铁、建筑和汽车，建筑业的主体是住房，也包括公路和桥梁；中国经济的基本支柱也同样是住房、建筑、桥梁，打压住房市场，拖累了整个经济。
在过去的8年中这样的现象反反复复发生，每一次政府大规模出手打压房地产市场的时候，结果都是中国的经济被累及。名义上是为了压制房价，实则是病急乱投医。最显然的例子是2007-2008年的状态，经过全面大规模的打压房地产，在金融危机前几个月(即，不是因为金融危机)，国内经济(即排除国际贸易)全面急切减速。2012年再次重复这一打压房地产导致经济快速减速的“政策周期”。
03 土地财政源自土地国有
时代周报：房地产调控之下，房价却越来越高。
许成钢：房价高的主要的原因是土地供给不足。伴随中国经济的快速发展，居民绝对收入增长迅速，加之城镇化进程，住房需求必然上升。这种需求不但非常健康，而且是任何希望经济增长的国家都是求之不得的，是最好的事情。当需求上升时，只有供给也相应上升，物价才平稳，经济才能平稳增长。
但中国从2002年开始就严格控制土地供应，尤其是2004年以后土地供给越压越紧，近几年尤甚。在经济增长、住房需求上升的情况下，压制土地供给，房价一定快速上升。面临房价上升，又试图靠打压需求压制房价，实际打压了整个经济。2012年就是个很好的例子。在各种打压房地产城市普遍限购的条件下，全国土地供给大幅度减少，建筑行业萎缩，导致整个经济快速减速。其背后的政策原因十分清楚。
时代周报：但让政府增加土地供给是否现实可行？
许成钢：这关系到国家的基本制度问题。在任何市场经济国家都不存在政府可以全面控制土地供给的情况，因为政府不拥有土地。土地是私有的，是私人在市场上交易的。有需求的时候，就有供给。
政府控制土地供给，根源是土地国有制。这本身是经济体系存在的最基本的问题之一。在土地国有的制度下，政府为何要控制土地供给？原因很简单，各个地方政府在城镇化过程中用出卖土地来赚钱。作为唯一的土地所有者、垄断者，为了收益最大，一定要限制供给。中央更严格的限制土地供给政策的背后，与长期的收益最大化的考虑紧密相关。也与所谓18亿亩红线的错误政策认识相关。
时代周报：你说的是土地财政的问题，能有效解决么？
许成钢：之所以有土地财政，是由政府的性质即宪法规定的所有制性质决定的。当政府手中不掌握土地，就没有可能控制供给也就不可能直接用供给干预市场。为什么美国没有土地财政问题，因为政府手里没土地。相反，在中国土地国有的情况下，政府就有可能操控土地市场。
中国从宪法上确定如今的土地国有制是“文革”时期，是1975年宪法。至今的土地国有制是延续“文革”宪法的相关制度。这是在全世界非常孤立罕见的土地所有制。像这样完全、清楚的土地国有制的国家，全世界只有6个，如果算上有倾向土地国有的国家，也一共只有11个国家。正是在这样的土地制度下，政府才可能如此地操纵和干预房地产市场，才可能出现现在看到的问题。
过去的一系列城镇化政策，是造成中国经济结构问题的根源之一。未来的“新型城镇化”能不能解决经济结构的内需不足问题等，取决于以上讨论的体制问题是否有改革，要看新型城镇化的含义是什么。
04 “房地产化”本身并不是问题
时代周报：城镇化过程中出现“房地产化”现象正常么？
许成钢：城镇化过程一定离不开房地产行业和市场的大发展。指责“城镇化过程中的房地产化”时，存在概念混乱问题。这种指责是搞错了问题所在。城镇化必然伴随房地产行业市场大发展。世界上任何的城镇化过程，都离不开房地产市场的大发展。这是经济发展的基本部分，是所有经济的重要组成部分。中国房地产领域的重大问题不是市场本身产生的问题，也不简单地归咎于开发商。因为问题的主题不是商业问题，要看到土地是国家垄断的，在房地产开发过程中充满了扭曲、充斥了垄断和扭曲导致的官商勾结，腐败。由于人为控制土地供给导致房价高涨，由此产生的投机行为。而所有现象根源全部都在于政府控制土地供给，离开土地供给指责“房地产化”实则是搞错了问题的主次。
时代周报：有没有什么现实的路径能化解现有土地制度对城镇化发展的挑战？
许成钢：土地国有制的问题不解决，一系列的中国经济的基本问题都无法解决。中国经济的基本问题是远远超出了城镇化的问题本身，城镇化只是其中一部分。在暂时尚未改变土地所有制，又想暂时缓解经济下行压力时，唯一的可行做法是放开土地供给。
时代周报：政府提出要增加保障房的供给，以此解决低收入人群的住房问题，并控制房价。但实际上，保障房也带来了很多的问题。
许成钢：在市场经济里，房地产市场的主体一定是市场，不是政府操作的。但房地产市场有本身的特点——在世界任何大城市的中心城区，土地供给问题是无法解决的。城市中穷人的住房问题，是单纯靠市场无法解决的问题。所以需要政府或者社会通过非市场的方式来帮助低收入阶层解决住房问题。这在发达国家很普遍。但必须认识到，针对低收入阶层的非市场的政策性住房，一定是城市住房的很小的部分，不可能是城镇化的重点。今天中国城市里的主体不是特别贫穷的人。所以把保障房作为城市政策的主体一定是错了。而且针对低收入者的政府干预和社会干预提供的住房，一定是用廉租房的方式来实现，而不能出售，一是为了避免干扰市场，二是避免腐败。
如果所谓“经济适用房”指的是政府提供低于市场价的住房，这就是干扰市场的政策，只有坏的后果。房价不可以是政府规定的，房价一定是市场上的需求和供给共同决定的。如果开辟一些政府操作的领域，由政府官价来定，市场秩序被完全打乱。这种做法的第一个后果就是腐败，以腐败破坏市场秩序。所有人都去想办法拉关系，行贿，各种形式并出，从官员到百姓都被这种制度腐败。
时代周报：中国特有的二元土地权利制度在过往三十多年的工业化过程中，起到什么样的作用，又有什么样的弊端？
许成钢：严格地说中国的土地制度并不是二元的土地制度，而是全面的国有土地制度。所有权的最终的判断在于产权的最终控制权。宪法规定所有集体所有的土地只允许用于农业。因此，所谓集体所有的土地实际上是国家和“集体”之间的一个合同。按照这个合同，从事农业，集体便拥有使用权和小范围的支配权。但超出农业，集体就不再拥有权利，而最终处置权在国家。因此，从产权的概念上讲，宪法明确规定了土地的最终产权不在集体手里，中国的土地就是一元制，就是国有制。
中国的土地国有制是一个最基本的问题。在改革的过程中，在无法改变这种制度的前提下，人们不得已想出来各种各样的办法，试图靠通融，把一部分土地的使用权租给个人和企业，让经济能够有所发展。但是其基本问题一直没有解决，随着城镇化，这个制度带来的问题趋于恶化。
中国八九亿的农民(包括农民工)，里面很多人有天才，但在土地国有制下面，无法发挥出来。要发挥天才，比如说要变成一个企业家，他需要有初始的财产。假如农民手里有土地的产权，这个资产可以拿来变卖、租赁或抵押融资。国有土地制剥夺了他们的财产和机会。没有初始财产，也无金融机构资助，还禁止“非法融资”，任何的好想法都无法实现。因此国有土地制度导致丧失了大量的创业机会，丧失了大量原本可以发展的经济，原本可以创造的财富，原本可以藏富于民的财富。垄断的产权导致垄断的财富分配。现在财富就集中在很少数人的手中。
05 变革土地制度一缺常识，二受阻于政府利益
时代周报：既然现有土地制度要改，那么该怎么改，有没有具体路径？
许成钢：在中国首先碰到的问题还不是怎么改，而是认识到需要改。如果连基本认识都没有，根本谈不上怎么改。这里，基本认识是指国有的土地制度是一系列经济社会问题的症结所在。如果人们普遍认识到这一点，就已经推进了改革。
比如现在关于宅基地确权问题的讨论。往好的方面说，宅基地确权可能是在逐渐承认农民土地产权的方向上走了微小的一步，但是方向并不完全清楚。为什么只是微小的一步？第一，它并没有承认农民的宅基地的产权。第二，更重要的是，它并不关心农民所耕种的土地的产权，而只关心农民住房的所谓宅基地的产权。农民土地的主体是耕地，而不是宅基地。
所以，如何评价眼下的对于宅基地确权的做法，关键在于其长远的方向，在于最终如何对待土地的主体，而不是“宅基地”。
时代周报：但有人会担心，对土地制度的改革尝试会不会有风险？
许成钢：把“国有”的土地产权还给人民，使得人民得利，使得经济发展，其本身并没有大的风险。世界上许多国家经历过非常成功的和平的土地改革，因此也没有技术性的主要困难。现在面对的最大问题是，第一是缺少认识，第二是土地产权带来的巨大利益。土地国有制本身意味着政府手里抓着巨大的资源，政府不愿放弃这个资源。
世界上所有成功的改革从来不是、也不可能是单纯从上到下推动完成的。即使是成功的上层启动的改革，正确的认识也来源于民间。因此不能把改革的希望寄托在依赖上层。改革一定要先有正确的认识，一定要把正确的认识普遍化。正确认识一定是正确反映公民自身利益的。
时代周报：你一直强调缺少基本的认识，该如何让政府和民众有这种基本认识？
许成钢：对于公民来说，最基本的认识是他们自己的权利，以及如何保护他们自己的权利。基本认识是，每一个人生下来都有其最基本的一些不可侵犯的权利。这些权利是任何人都不可以剥夺的，政府当然也不可以剥夺。其中包括财产权，财产权里当然包括拥有土地的权利。中国民众，甚至包括许多主张改革的知识分子，普遍缺少这些基本认识。
在没有这种基本认识的情况下去讨论改革，一些知识分子往往会以为要站在最高的中央决策人的立场上来想问题，来设计规划。但是世界上任何一个所谓的国家，其福祉取决于其公民的权利，公民的幸福。所谓市场经济，实际上是每个公民在法治条件下，自由交换自己的产权，产出，甚至思想的制度。当他们无权拥有土地产权的时候，他们的权利被侵犯，他们的自由被限制，他们丧失为自己的利益进行决策的权利。任何中央决策也不可能代替他们自己的决策。
06 重构地方与中央关系
时代周报：如果土地制度不变，地方政府能做什么，才能理顺自己在城镇化上的角色？
许成钢：即便在中央政府关心公民福利的巨大假设下，给定国家之大，各地情况之巨大差异，中央政府以及他们的任何参谋顾问如何知道各地方公民的不同的利益何在？由中央政府设计指标，包括城镇化、经济发展、改革等，试图依次引导下级政府遵循这样的考核指标去改革，发展经济，这是一个不可完成的任务。计划经济体制满足基层数亿人民的福祉，实则是不现实也是不可能的。而且每个人原本就可以自己发展。
在过去的20多年中，国家对地方官员的考核指标集中在GDP增长上面，在地方竞争的体制下有一定的收效。这是因为考核GDP增长比较容易。但现在从中央到地方都公认，单纯考察GDP增长已经不可行。问题是，没有可行的更好的指标来替代GDP增长。实际上，改革这个制度并不真的很难，并不需要创造性。中央政府的职能应该集中在全国的宏观政治、经济稳定上面，地方的事应该由地方的政府为他们解决。
此外，经济的主体不该是政府，而应该是私有经济。这句话在20年前说，距离现实很远，但现在中国的国内生产总值一半以上已经是私有经济了，大量的资源在公民私人手中已经是现实。在这个条件下，政府只要做好公共物品和公共服务，把土地归还公民，土地本来也不是公共品，原本就没有经济学上的道理需要政府拥有土地和运营土地。
这样的改革才是保持社会稳定、经济稳定的要素，最近大量的社会不稳定都是因为土地国有制造成的。
