历经10年，素有“经济宪法”之称的中国预算法修改终于四审过关，将开启新一轮财税体制改革大幕，其中明确地方政府可发债集资、引入全口径预算、强制预算公开并接受人大监督等，无疑是最亮眼所在。
分析人士指出，跟之前相比，预算法修订案已有很大进步，但在地方发债方面总体取向依然谨慎，无论举债主体、额度还是用途等都限制得比较严格，也从侧面表明决策层对目前庞大的存量债务风险依然警惕。
“预算法在原来基础上做了重大、非常值得肯定的修订，历经坎坷一波三折，前面横跨十几年两届政府没有做下来，终于这一次看到有进步，...修订案通过将对未来财税改革起到法律的指导和规范约束作用。”刚刚卸任中国财政部财政科学研究所所长的贾康称。
他指出，新预算法中放开地方发债、全口径预算和强制预算规范公开等都是可圈可点的；地方发债原来是“偷偷摸摸的”，风险也不好控制，现在更加阳光化了，未来自发自还是最终方向。
中国全国人大常委会周日表决通过修改预算法的决定。根据此前公布的预算法修正案草案，将允许地方政府发债来筹集资金，并规定地方举债只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
“事实上，财税改革的核心是平衡中央和地方的财事权，财事权的基础又归结于预算制度，90年代通过的预算法已经不能与当前经济环境相匹配，”中信证券在研究报告中指出，“经过四次审议与修正，新预算法表决通过，标志着财税体制的全面改革正式展开。”
该报告认为，新预算法允许在一定范围内发行地方债，即允许地方政府适度的赤字经营状态，同时也堵住了地方政府债务扩张的后门，将地方政府债务阳光化；未来随着地方债发行规模的逐步扩大，利率低、融资规范的地方债将替代城投债成为地方政府的重要投资资金来源。
中国现行预算法1995年正式实施，2004年启动修订后即搁置，2009年重启预算法修改，2011年预算法修正案草案初审，2012年6月和2014年4月又先后进行了草案的二审和三审。
地方发债基调仍偏谨慎
现行预算法规定地方政府不得发行债券、不列赤字，但在实际操作中，由于中央和地方财权事权划分不平等，地方财政收入远远不足以支应各种支出。为了加快投资带动经济发展，各地政府通过平台公司以及影子银行等渠道筹措资金，形成大量的隐性负债与赤字。
预算法四审稿“开前门、堵后门”，允许地方政府适度赤字经营、并适度开闸地方发债，为未来地方债务透明化和进一步财税改革铺平道路。但同时对于发债主体、审批、用途及风险控制等进行了详尽规定，整体基调仍偏谨慎。
“的确是开放了地方政府的举债权，但放开的幅度来看，基调还是比较谨慎的，无论举债主体、额度还是用途上都限制得比较严格，”民生证券债券研究员赵丽娜称，跟三审稿不一样的地方在于，四审稿对风险控制要得更加细化更加严格，包括风险评估、预警和责任归咎等都着墨较多，总体来讲取向是比较谨慎的。
她认为，这表明决策层对目前庞大的存量的债务风险考虑还是比较多，担心完全放开可能会造成举债过度或者说失控。
预算法四审稿将地方发债主体限定为经国务院批准的省、自治区和直辖市，并由国务院规定发债限额；发债用途则限定为预算中必须的建设投资的部分资金，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，也即是说包括人员经费、部门运作支出等在内的经常性支出未来将不能通过举债来融资，三公经费等支出将得到进一步的限制。
中国财政部长楼继伟周日在全国人大新闻发布会上解读称，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。
而理清政府和企业的责任，则是要解决怎么还的问题。他指出，属于企业的债，政府如果需要支持，就给予明确的比如说补贴，或者是PPP模式给予支持；属于政府的债务，这些完全公益或者既是公益而且现金流也不足的这些债务，就转成了政府的债务，纳入预算管理。
“这是分清责任，给社会以正确的信号，”楼继伟并称，“到去年年底，从财政管理的角度来看，（地方债务）这个规模并没有明显地扩大，当然也可以借一些新债，还一些老债，但是总规模没有明显扩大，总的风险是可控的。”
联讯证券宏观及固定收益研究员杨为敩、盛旭指出，地方债自发自还是地方债务市场化的推进，其在抛去中央政府代发这一环节后，一个明显的隐性意义在于，如果地方债务出现风险后，中央政府对其隐性担保的力度将出现下降。
“公开是最好的阳光”
当前预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，“看不懂”就无法实行有效的监督。同时，由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性很大，“拍脑袋”定预算问题突出。
预算法四审稿的亮点就在于引入全口径预算的同时，更加详细规范了预算编制和调整制度，要求在预算编制阶段，各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向，通过经济性质分类反映支出用途。
同时，还强调了经人大批准的预算未经法定程序不得调整，并强化了人大对预算审查监督，对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。
“四审稿的一大亮点就是要求政府的全部收入和支出都纳入预算管理，将原来的‘公共预算、政府性基金预算’两本预算，扩大到包括国有资本经营预算和社会保障预算在内的私奔预算，建立全口径预算体系，”赵丽娜称。
她认为，与现行预算法只字未提预算公开相比，修改后的预算法可谓迈出一大步，不仅将预算公开入法，还规定了公开的时效与内容。
中共十八届三中全会提出要“让权力在阳光下运行”，其中就包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”。新预算法规定的预算公开是全面的公开，即包括中央预算、也包括地方预算，而且预算、预算调整以及决算都要公开。
至于公开时间，要求政府预决算应在各级大人及其常委会批准后的20个自然日内，部门预决算则应在各级政府财政部门批复后20个自然日内公开。
“实践中反映的关于预算审查的一个突出问题就是预算细化程度不够，‘看不懂’就无法实行有效的监督，”全国人大常委会法工委经济法室主任王超英称，多数预算只是编列到类，而且只有支出方向、没有支出用途。透过预算表只能了解某领域如教育支出的总数，但对于多少资金用于学校行政经费、多少资金用于学校建设等都不是很清楚。
他表示，修改后的预算法要求在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反映支出用途（如是工资支出还是购买商品或者服务支出），二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。
“阳光的地方多了，阴暗的地方就少了，腐败也就少了藏身之地，”国务院总理李克强去年3月在国务院第一次廉政工作会议上如是说。
