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暗战亚投行

11月12日,在人民大会堂举行的记者会上,中国国家主席习近平面对着来访的美国总统奥巴马,邀请美国和有关国家参与建立中国倡议的亚洲基础设施投资银行(下称亚投行)和丝路基金。

奥巴马未正面回应邀请,不过两天前,奥巴马在与澳大利亚总理阿博特出席记者会时表示,美国积极鼓励中国对国际秩序做出贡献;希望亚投行能确保透明和信用度,并且遵守其他多边金融开发机构如世界银行、 国际货币基金组织(IMF)和亚洲开发银行(下称亚行)遵守多年的规则。

不到三周前的10月24日,包括越南、印度、新加坡和阿曼等在内的21个成员国代表聚集在北京,在人民大会堂签署协议,宣布成立法定资本为1000亿美元的亚投行,亚投行按照多边开发银行的模式和原则运营,支持基础设施建设,总部将设在北京,银行计划在2015年底投入运作。

尽管中国再三强调,亚投行与其他全球和区域多边开发银行的关系是相互补充,而不是相互替代,但新银行的设立还是被不少观察家甚至政府解读为挑战1944年开始的布雷顿森林体系安排。在美国主导下,各国在第二次世界大战后,基于该协议出资成立了IMF和世界银行。

批评者无法否认的是IMF、 世界银行和1966年成立的亚行组织过时,改革进程缓慢,同时无法满足亚太地区建设基础设施的庞大资金需求。因此2013年10月,习近平和总理李克强相继提出设立新银行构想时,吸引了东盟成员国,和其他迫切需要改善基础设施国家如斯里兰卡和蒙古的兴趣。

批评者担忧亚投行是中国扩展区域影响力的产物,对区域平衡将带来影响。不过,悉尼技术大学澳大利亚-中国关系学院教授罗震(James Laurenceson)对《财经》记者表示,如果中国真想寻求战略影响力,完全可以直接通过中国的开发性银行单边操作,而无需如此大费周章支持设立一个银行, 邀请区域国家参加, 然后再为了自己的战略目的控制银行。

世界银行前官员、现任布鲁金斯学会资深研究员杜大伟(David Dollar)也对《财经》记者指出,亚投行无疑将为现有的多边开发机构带来竞争,这种竞争将是正面的,可以促进所有的机构更有效率。

新银行的挑战

2013年10月习近平访问印度尼西亚时首度宣布, 中国将出资500亿美元推动成立亚洲基础设施银行。该倡议为后来宣布的“亚洲安全观”的一部分,中国希望协助建立一个包容性巨大的发展平台,避免如世界银行或IMF在提供融资时附带政治条件。

从2013年开始,从2003年起曾担任亚行副行长五年的中金公司前董事长金立群开始推动银行的筹设,广邀亚洲甚至欧洲国家参与。

根据《筹建亚投行备忘录》,亚投行的法定资本为1000亿美元,中国初始认缴资本目标为500亿美元左右,实缴资本为认缴资本的20%,各意向创始成员同意将以国内生产总值(GDP)衡量的经济权重作为各国股份分配的基础。以目前成员国的GDP水平分配,中国将持有最大股份,中国也表明出资规模可达50%,但明言不追求 “独大”,因此也不介意随着亚投行成员的增加,降低自己的占股比例。

罗震对《财经》记者分析,若单纯从目前各成员国GDP的比重来计算,中国的持股比例将占到67.1%,其次为印度,占股比例为13.3%,但如果美国、日本、韩国和澳大利亚加入,中国的持股比例将立即下降到24.5%。因此如果这四个国家不加入,亚投行实质成为多边机构的可能性几乎为零。

亚投行倡议受到以东盟为主国家欢迎的主要原因,是亚洲需要大规模资金和管理能力来改善基础设施,但现有体系亚行并没有足够的资金和能力满足这些要求。根据2009年亚行评估,到2020年区域基础设施建设至少需要8万亿美元。但是亚行缺乏满足需求的资金,层层程序也导致效率低落,平均一年才能贷出100亿美元用于基础设施建设,从计划、核实许可到整个计划完成需要七年时间。

基础建设公司Arcadis的亚洲分部主管沃博顿( Richard Warburton)分析,去年亚行和世界银行大概提供了450亿美元的融资,与实际需求差距巨大。他举例说,在亚太地区还有约3.6亿人没有干净的水可用,1.6亿人没有稳定的电力和基本的社会基础设施。

为应对需求,现有多边开发机构推动改革已有多年,但一直踌躇不前,对新兴国家也不甚公平。2010年世界银行将中国的权重从2.8%调高到4.2%,但是中国的GDP已排名全球第二,经济规模小于中国的日本却持有6.8%,美国持有15.8%。在亚行方面,美国和日本持有的权重各为15%,美国不愿在亚行增资,同时也反对其他国家增资。

另外,美国也不太支持其他国家带头推动的方案。1997年为应对亚洲金融危机,日本提出了由日本主导的“亚洲货币基金”构想,但最后在美国和IMF的干涉下不了了之。

多年来美国不断将自己的政策要求延伸到亚行的融资政策中。尽管有些国家如印度,仍有建设以煤炭为主火力发电厂的计划,但美国从2013年起就反对亚行为新建煤炭为主要燃料的发电厂融资。今年美国又增加不支持在河床旁建高水坝的条件,特别是可能要求河床附近居民搬迁的工程。

美国和其他国家主导设立了这些坚持透明和强调信用的规则,因此对亚投行的治理水平持有保留态度。一些批评怀疑,亚投行设立的目的是为了帮助中国公司走出去、消化国内多余产能,最终将成为中国主导的单边机构。

《纽约时报》引用美国财政部结论,指出亚投行将可能无法达到世界银行和亚行设立的环境、采购标准,甚至无法保护弱势人口被迫拆迁的命运。其他质疑还包括亚投行是否偏好于将订单交给中国公司:中国的国有企业、重型制造业、建筑公司、建筑服务公司和电信公司都将从此获益。

基于这些质疑,美国财政部和贸易代表办公室前官员、现任美国东西研究中心研究员佛斯特(Ellen Frost)对《财经》记者指出,除了透明度和公信力,亚投行的成功将取决于是否具有独立的监管机构、治理方式、计划融资决定不基于政治考量、避免为中国战略目标服务,还有如何取得至少AA甚至是AAA等级的债权评级。

杜大伟则指出,新银行的挑战将是迅速发展专业评估能力,即评估建设计划可能带来的收益,以及可能带来的社会和环境影响,当然也应该对美国提出的反贪腐和环境保护标准等有所着墨。

沃博顿对《财经》记者表示,这一银行带来的更大机会是可能吸引私营企业和金融机构投入更多资源到基础设施建设里。

从技术层面看,沃博顿补充指出,项目执行的效率如申请到拨款的时间长短,在让基础设施项目更具融资吸引力,在吸引更多成员国,以及在和其他多边开发银行如何合作都将影响其成功与否。另外,银行是否能针对基础设施做出对私营企业有吸引力的投资安排,最终补足其他多边开发银行因缺乏资源而无法满足区域发展的缺口等,都是银行成功与否的关键。

对于新银行的成立,亚行总裁中尾武彦对媒体表示,他非常理解银行的成立,因为区域内有非常大的资金缺口;他同时强调,他正关注新银行的会员国、出资比例、总部所在地、银行领导人、新银行遵守世界标准、银行决策是由行长还是理事会决定等问题。

世界银行行长金墉也支持亚投行的建立。他在一个早餐会上公开表示,中方在提出倡议后不久就与世行取得联系,之后两个机构密切地就此议题进行讨论。他强调,现有多边机构能提供的2050亿美元,远远低于每年1.5万亿美元的基础建设融资需求。“因此我们欢迎成立新的组织。”

杜大伟强调,中国参与世界银行和IMF已经累积了很多经验,带头建立新银行是好事,特别是中国在国内成功进行了大量基础设施投资,应该具备足够能力为亚洲发展一个高效率的开发机构。

为了应对亚投行可能带来的竞争,亚行已开始研究如何简化程序。

区域影响力之争

尽管奥巴马总统公开表示美国欢迎且不反对新银行的成立,但是自夏天以来韩国和澳大利亚媒体相继报道两国受到美国压力,不参与亚投行的设立。

北京于7月正式邀请韩国作为亚投行的创始成员,自此两国不断进行谈判,韩国企划财政部长对媒体表示,韩国对于银行的架构和贷款抵押正进行了解。但紧接着,时任美国国家安全委员会韩国部主任的塞勒(Sydney Seiler)对韩国媒体公开表示,不认为新银行能带来太多好处,被解读为美国反对韩国参与银行的设定。不过,后来其他官员否认塞勒的论述反映美国的公开立场。

类似的情形也发生在澳大利亚。根据澳大利亚媒体报道,美国国务卿克里本人致电澳大利亚总理阿博特,要求澳大利亚不要加入亚投行。另有不愿具名的学者对《财经》记者表示,长期掌握亚行行长席位的日本,也私下要求澳大利亚不要参与。日本首相安倍晋三本人打电话给澳大利亚总理, 对银行进行反游说。

澳大利亚媒体指出,澳大利亚担心拒绝参加亚投行可能错失在区域的影响力,阿博特政府内部也有不同意见:财政部长霍基赞成澳大利亚作为创始国加入,但外交部长毕晓普对亚投行带来的战略影响则有所担忧,认为中国可能借此扩展对东南亚国家的影响力,损害盟友美国和日本的影响力。

不过,美国战略与国际问题研究中心(CSIS)资深研究员葛莱仪和东西研究中心的佛斯特都对《财经》记者表示,媒体报道夸大了美国政府的反对态度。

佛斯特指出,国务院告知盟国如澳大利亚,是否加入亚投行是各国自己的决定,各国可以先行加入参与亚投行的塑造,或观察一段时间后再决定,但游说其他国家不要加入并非美国立场。葛莱仪补充,美国的具体立场为“停、看、听”。

具体操作上,美国政府内部对亚投行已展开评估,美国国务院和财政部近来已和美国企业讨论过新银行可能带来的商业机会和挑战。

美国前国家情报总监丹尼斯·布莱尔指出,美国应积极应对中国主导设立的亚投行,“不应该反对。如果存在担心,应从内部加以改变”。这种观点与8月宣布加入亚投行的新加坡相似, 该国政府表示新加坡希望能从内部参与银行的塑造而非在外面批评。

美国表现出来的反对立场招来不少开发机构专家的批评。全球发展中心资深专家莫里斯(Scoot Morris)就指出,没有一个国家像美国这般从多边发展银行获得诸多好处。在亚投行的设立上,美国的政策看来是为了维持在亚洲的影响力,只站在赛场旁边大喊 “不”。他进一步指出“这其实冒着传递一个负面信号的风险:美国不仅不愿意为亚洲基础设施做出更多援助,还不愿其他亚洲国家这么做。”

事实上,基于自身经贸利益的需要,大部分观察家认为韩国、印尼和澳大利亚的加入是迟早的事。

为了避免美国在区域的影响力受到稀释,佛斯特认为美国必须加速推动国会通过IMF改革方案,同时应该不断邀请中国加入TPP,以消除外界对美国遏制中国的怀疑。

葛莱仪也强调美国维持区域经济影响力的方案应该是TPP,在区域的其它优势是军事部署和外交参与,美国没有经济资源反制中国的海上丝绸之路或亚投行这样的方案,“中美关系并非零和游戏”。

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