中国(上海)自由贸易试验区的建立，一下子让国内的自贸区热急剧升温，广东、天津、山东、福建、江苏、河北等省市都已经或正在积极准备申报建立自贸区。其中尤以广东为大手笔，初步方案涵盖现有的南沙新区、横琴新区、前海、白云空港等四个区域，面积超过1360平方公里，如能如愿获批，将成为世界上最大的国内自由贸易区(FTZ)。
鉴于目前获批的只有上海自贸区，其政策措施无疑具有标杆作用，所以笔者试图从此寻求本轮自贸区建设的基本内涵和政策脉络，并进而探讨其功能、地位和作用，以及对于我国新一轮改革开放的意义。
虽然有关上海自贸区的详细政策尚未披露，但从已知信息看，除了传统的自贸区基本内涵，如保税贸易、物流、分装、加工等，上海自贸区有三大政策点，即投资、金融、税收。在改革开放进行了30多年的今天，在对外开放已有相当程度的中国市场，在改变经济增长方式、提升经济增长质量的新要求下，传统的自贸区功能定位，根本不足以推动新时期的改革和开放进一步深化，难以为转型期的中国经济社会发展增添新的、足够的活力。所以，放松投资管制、深化金融开放、试验税制改革就成为上海自贸区设立的根本要义和核心内涵。李克强总理所以力推上海自贸区，所以问上海市领导“要改革还是要政策”，或许正缘于此。而高层所以对上海自贸区寄予如此厚望，大概也正缘于此。
但三大政策点能否落实？能够落实到什么程度？其对全国改革开放的辐射、推动作用又能有多大？无疑是我们关注上海自贸区、乃至国内正在跃跃欲试的其他自贸区政策的重点。对于相关政策的落地及其辐射带动作用我们必须理性客观地分析。
被媒体热炒的所谓上海自贸区的“创新监管模式”，即“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”，其实不过是全球所有自贸区通行的“境内关外”最基本的要求。如果仅限于此，仅限于在这28.78平方公里范围内在货物贸易方面实行“自由贸易”，那这个上海自贸区将只不过是原来四个保税区的物理叠加而已。当然，以往我们的各类保税区，在海关监管、商检、税收等方面存在很多问题，远远没有实现真正意义上的贸易便利化，改革余地很大；但这毕竟只是技术层面上的改变，不足以从根本上改变上海自贸区的地位、功能和作用。
投资管制放松无疑是焦点之一，这也正是上海自贸区乃至以后我国的其他自贸区区别于国际上其他自贸区的根本点之一。世界上多数国家，尤其是成熟市场经济国家，都没有我们这样全面的市场准入限制，在封闭监管的自贸区里设立企业、开展业务就更为自由。而在中国是对投资的市场准入有严格审批管制的，包括投资项目审批和企业注册登记，无论是对于内资还是外资。投资管制改革，是我国今后改革的重点之一，即李克强总理一再强调的“含金量高、可以激发市场主体创造活力、增强经济发展内生动力”的改革领域，但难度无疑也是最大的领域之一。上海自贸区投资管制放开，到底能放到什么程度？国务院已向全国人大常委会提交申请，要求在上海自贸区暂停实施《中外合资经营企业法》等三个法律，为对外商投资的市场准入采取“负面清单”做了法律准备。但笔者认为，其中关键还在于：
一是负面清单如何确定。是否是把目前的《外商投资产业指导目录》中的外商投资禁止类和限制类直接划入“负面清单”？按照负面清单的基本要求，管制内容、管制方式也应列明，如此一来，负面清单以外的产业就可以自由投资而不须审批(即实行登记制)、管制内容之外的事项也不须政府审批而由企业自主决定。但在中美两国的投资协定谈判中，也只是同意在准入前国民待遇和负面清单基础上进行谈判，至于负面清单如何制订、具体包括哪些产业、哪些事项、如何审批之类细节则远未涉及；那么，上海自贸区的负面清单制订就是开创性的，其过程想必不会如此简单。前期本因为意见不一而被总理怒而批评的诸多“相关”部门，在具体操作上做些技术性杯葛应在意料之中。在笔者看来，中美之间的投资协定谈判拉锯、磨蹭两三年都很正常；可上海自贸区是我们自己内部的事情，绝不能旷日持久才拿出这个负面清单，或者负面清单庞大无比、灰色地带依然存在。
二是负面清单之内的外商投资如何审批。是在现有体制框架内继续循规蹈矩上报国家有关部门审批，还是由上海市自主审批？其间差异极大。若按现有权限规定审批，则审批效率还是不能保证；若由地方政府审批，则中央主管部门难免会吐槽地方政府为了地方利益而不管国家宏观利益。
三是自贸区内的内资企业如何审批。本次国务院没有同时要求在自贸区内暂停实施《公司法》或其某些条款，也就是说，企业注册登记等手续还要继续按照现有法律规定进行。也没有说停止执行国内的投资审批规定，那内资项目审批似乎也应该继续执行。外商投资如果有“负面清单”保驾护航，某些市场准入审批取消了，或者可以就此把以往的审批制变成登记制，但内资企业呢？会不会在进行投资和企业登记注册时还要按照现行国内规定审批？如果只对外商投资实行负面清单，而对国内企业却没有实施，是否又会出现我们以往曾经长期诟病的国民歧视问题？
但如果对内资企业也实施负面清单，会不会国内企业一窝蜂跑到自贸区去注册，把限制类业务都放到自贸区做，变相冲击国内的现行监管体制？且不说这种冲击是不是符合改革大趋势，单从区域发展和公平竞争的角度来说，这对其他地区也是不公平的，会造成资金、货物、服务、人员、税收等要素的单向流动，形成政策倾斜导致的“马太效应”。如果说，改革开放初期，我们为了打破体制桎梏不得不建立经济特区，为了某些原因还特意选择主要建在一穷二白的落后地区(厦门除外)，赋予经济特区“特殊政策、灵活措施”，在激活经济、吸引外资的同时也吸引了国内其他地区的大量生产要素，尚有其更多的合理性的话，如今再以政策差异吸纳国内要素涌入，“劫贫济富”，就有点问题了———李总理问上海市领导“要改革还是要政策”，其间关窍亦应是在此吧？
四是自贸区的投资管制改革措施能否在国内其他地区“复制、推广”。区区28平方公里，甚至每个省市再加一个，若所有的贸易、投资自由化措施，都是局限在这些“海关特殊监管区”里，恐怕意义并不大，也不可能就此打造中国经济的“升级版”。而目前拟议中的负面清单只是针对外资的，即使复制到自贸区外，是否也仅是外资的负面清单？投资管制只改外资不改内资，似乎不是政策设计者的初衷；但如果要复制到自贸区外，是否在区内就应把内资一并考虑在内？如此，则应同时暂停实施《公司法》某些条款及目前的企业注册登记制度、投资审批制度才对。我国的工商注册登记，是全球市场经济中最严的企业创立管制(没有“之一”)，但如此严格审批的企业注册登记之下，比放开企业登记的国家和地区，如我国香港，问题反而多得多；投资审批更是计划经济的遗毒，若自贸区的改革不涉及此，则似乎是重大遗漏，也不利于此后的“复制、推广”。
马宇(商务部研究院外资部主任)
