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姚树洁:推进房产税不能伤及弱者

  18届3中全面对中国财政体系改革提出了初步意见,在深化财政体系改革的过程中,房产税的推进已经浮出水面。
不过,就目前的房地产市场来讲,对刚性需求的家庭,政府必须考虑到房地产的社会属性,而不应该只是为了解决地方预算困难而全面推行房产税,必须厘清房产税的社会属性,财政属性和市场调控属性。

3中全会《关于全面深化改革的决定》把财政改革提到了很重要的地位,因为良好的财政体系是保证国家经济安全和可持续运转的重要保证。

1994年由朱镕基定下来的中央和地方的分税制,基本上解决了以前财政包干制比较混乱的两大问题:国家财政收入占GDP比重不断下降;中央占全国的财政收入比重不断下降。

实现了新的财政政策以后的20年,中央财政收入占全国总收入的比重从1994年的22%,提高到2012年的48%;国家两级政府的财政收入占GDP的比重从1994年的10.3%提高到2012年的22.6%(见图一)。


不过,随着经济社会的发展,这个分税制度出现了两个比较突出的问题。

首先,中央和地方两级政府事权和财政支出责任的不协调。尽管中央一级的收入占总收入的一半,最终开支却只有20%,其它的30%通过转移的形式,从中央回拨给地方。这样的转移制度,使地方政府的财政开支缺乏确定性,也对落后地区的发展极为不利。

例如,广东省2012年的财政收入大约1.3万亿元,分给中央的近一半,在兑现必须支出的教育、医疗和社保以后,全省只有240亿的机动财政收入可以支配。这样的一个经济大省,却只有这样少的收入可以机动,对广东地方经济的发展,是一个极大的限制。

其次,预算外的收入逐年增加。各地的预算外收入不仅不稳定,而且非常不均衡,导致许多地方政府过度的靠‘卖’地收入和附加各种乱七八糟的税费来补充收入来源的不足,同时,许多地方政府还通过地方融资平台的形式进行举债,加大地方和中央两级政府的财政风险和不透明性。

为了解决上面的矛盾,《决定》中提出三招深化改革措施。

第一招,明确预算。包括中央和地方两级的预算,目的在于防范财政风险,做到量力而出,提高收入和开支的透明度。

第二招,明确界定两级政府的事权和开支责任。具体说,‘适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担;对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任’。

第三招,拓展和稳定地方税源,严格控制预算外收支,允许地方举债等。

由于城乡一体化的新规定,今后地方政府想大规模靠卖地收入的可能性会减少,弥补这一缺失的措施就是地方举债和拓展收入税源,包括房地产税。

房产税可能会有压制房价的作用,对控制房地产泡沫有好处。不过,如果把征收房产税作为地方政府财政短缺的重要手段的话,地方政府就可能会理直气壮的对所有物业和房地产展开地毯式的税收。

在这样的情况下,我们有必要强调房地产对中低收入人群的社会功能。对那些买不起房子,或者是那些房奴族的人来说,房地产税对他们的影响有可能就是雪上加霜。

为了避免伤及无辜,国家和各地政府必须明确房子的免税指标,不能一见到房子就收税。住房的免税指标如何界定,必须以简单、公平为原则,以保护弱势群体为出发点和落脚点。可以按人均的最低住房面积计算,也可以按每个家庭的第一套少于90平米的房子计算,也可以用其它的标准来计算。

另外,房产税不仅是一种税源,也可以用来调节空置和资源的浪费,用来抑制腐败和两极分化。因此,必须用累计税法来征收房产税。例如,对第一套不收税,对第二套收轻税,对三套和三套以上的收重税,等等。

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