我们介绍过的，“城乡建设用地增减挂钩政策”源于征地制的实施遇到越来越大的困难。逻辑大体如下：地方政府一手征地、一手卖地，对建设用地的需求越来越旺盛，势必危及城市周遭通常很肥沃的农业用地，同时也造成农民对土地被征日益的不满、抵制，甚至对抗。中央政府既要严守农地红线，又要防止官逼民反，所以左一道令、右一道令，反复强调“严格保护耕地”、“保护农民权益”。
国土部门夹在了中间。省、市领导要他们多批准征地，中央领导则要他们严格把关调控。两头挤压，逼出了一个“挂钩”政策：哪个地方有本事减少农村建设用地，就给哪个地方增加城市建设用地。想想也很合理——几亿农民离土也离乡，除了过年，不在户籍地生活，白白占着那许多废弃的乡镇企业用地、村庄闲置公用土地以及大量破旧不堪的农宅占用的宅基地，干嘛不“减下来”去换得日见昂贵的城镇建设用地的增加呢？
问题是，增减挂钩是在“征地制”架构里诞生的，整个体制尚未变动。农村集体土地还是不得流转，农村物业还是不得向城镇居民或法人转让，所有农村土地转为城市所用，还是华山一条道——一律经由政府征地！在此前提下，所谓“农村集体用地的减少”和“城市建设用地的增加”，整个流程还是严密操控在政府之手。举凡农村拆旧建新、把农村腾出来的“建设用地权”到高地价位置去“落”，以及建设用地因位置移动而增加的土地收益之分配，哪个环节也离不开政府。
惟一的新因素，是农村和农民对增减挂钩项目，可以参加，也可以不参加。这与征地不同，那没什么价钱好讲，但凡被划入征地范畴，农民们就没有自愿不自愿的选择空间。经验证明，就这么一点点农民的选择权和自愿权，居然就在征地制上撬开了一条小小的缝隙。假以时日，小缝隙变成大裂口，以行政之手完成的挂钩，就升级为市场版的“挂钩”，一个建设用地交易的新体制就破土而出了。
分几步来完成这个跳跃呢？第一步，政府要吸引农民参加挂钩项目，农民可以选择进入还是不进入，这样双方互动，就影响到挂钩项目的成本收益——政府要从增加的城镇土地收益中拿出多大一个比例，来补偿农村为减少建设用地所进行的拆旧建新？很明白，这件事中农民的收益，就是政府的支出，此长彼消。如果政府不能吸引农民参与，农村减不下建设用地，政府也不能获得增加城市建设用地的好处。于是，政府先出价。
正如2007年我刚到成都去观察时看到的那样，在挂钩的试点阶段，政府总要出一个比较有吸引力的价格，来诱导农民参加挂钩试点。这是因为，村镇基层干部和农民们还一概不懂挂钩为何物，谁也不知道究竟如何搞，到底带来什么好处。他们一般也不信任上面来的新花样。按照经济逻辑，一方不积极，另一方必须加大筹码，才能促进成交。
这就是在挂钩试点阶段，政府这一侧加大投入的原因。当然不全是货币的。领导重视啊，不断派员宣传政策啊，为首批试点项目提供各种便利啊，都是政府的投入，因为这些“资源”对政府都很稀缺，都存在着机会成本。货币投入也是关键，因为最终基层和农民要算账，才决定是不是参与挂钩试点。
我开始想得简单，反正政府出价之总额——非货币的加上货币的——一定要高于农民自己完成拆旧建新的总成本，事情才干得起来。原则上没错，但真实世界的事情更复杂一点。拆旧建新说说容易，问题是更集约用地的农村新社区（如此才能达成农村建设用地的减少），建出来对农民有没有足够的吸引力？
成都对此下足了功夫。他们把城市规划师派下乡，也把城市建筑师派下乡，与当地一起规划、建设传统农村从来没见过的带公用设施配套的“建新区”。更重要的，对眼见为实的农民来说，政府必须先垫付一笔可观的资本，建成新区之后，让农民们搬迁进去，然后再拆旧复垦，实现“减少农村建设用地”，并拿节约下来的土地去套现——从城市增加的土地供应中拿出一笔对价来。整个流程完成，紧赶慢赶，两年时间总是要的。
货币的账怎么算呢？原则好懂，政府出价总要高于老百姓自己完成这么个建新社区的代价。譬如农民自己建个新宅，或20户农民自建一个新村社区，总成本分别为8万元和160万元，那政府给予拆旧建新的补偿，总价要超过这两个数才有可能。问题是，超过多少为算？
试点开头难，多加价是上策。我们用过郫县第一个挂钩项目的数据：263亩新增的建设用地指标从长林村腾出，落到县城附近的高地价位置，政府为此给长林村每亩指标补偿20万元，给落地村民的各项房、地、安置补偿，合起来是每亩40万元。当时在现场，怎么估，那两个地方的农民要是自己完成拆旧建新，“成本”不会高到那两个数的。就是说，参与首批试点的，会得到加价的甜头。何况还有公共配套得资金，从县里其他政策项目走，这也是不小的甜头。
从第一例到第一批，挂钩做开之后，农民和基层从实例中看到了这些甜头，参与的积极性大增。原来我有推断，农民供给的积极性上来之后，他们互相之间有竞争，所以挂钩项目的政府给付可能下调，因为张村不干王村干，卖方竞争导致索价下降。顺便提一句，这也是我认定的，如果普遍允许农村集体建设用地合法入市，给定其他条件不变，那么地价一般会下降——正如农民普遍有卖农产品的权利之后，农产品的市价一般上不来，要政府补贴才勉强维持成本，那是卖方竞争激烈的逻辑结果。
可是实际情况与我的推断相反。随着挂钩项目的增加和扩容，政府给予减少农村建设用地的补偿额逐步上升，从早期的均价每亩指标12万，上升到15万元、18万元，再到30万元、40万元甚至更高，然后到2010年前后，大体稳定下来。最近一次去，每亩指标价，一般在30万元之谱。
这又是为什么？原来政府那侧的竞争也在强化。还以郫县的挂钩第一单为例，整个挂钩流程土地收益总增加11亿，除了缴纳税费和给付农民，郫县政府的财政落袋4个亿！此信号，对其他县区政府是什么含义？对郫县自己，又是什么含义？结论简单：地方政府对挂钩的积极性，比农民还要高。下一步，区县政府个个要上挂钩项目，而其时——现在更是——挂钩政策不过只是一个国土部的试验性政策，仅在几个省市试行，额度有指标，要报批，审核手续不简单，验收程序较繁琐。于是乎，积极性被刺激起来的区县政府竞相争取挂钩项目，争来争去，买家与买家相争，就把给付农民的补偿标准，向上拉高了。
这真是难得一见的实例，清楚表明政府主导的事项，仅需加入一点农民选择的自由，市场的逻辑就从里面生根。不过读者还急不得，更大的跳跃还在以后。
