在目前的中国土地配置过程中，政府对土地的配置作用过强，导致土地价格和结构扭曲、土地利用效率低下。十八届三中全会把土地放在开放有序的市场体系里谈，提出集体经营性建设用地可以和国有土地同等入市，国有土地可以出让、租赁、入股，那么集体经营性建设用地也应当具有同等的权利。但其中最关键的问题是，农村集体经营性建设用地的范围，以及集体经营性建设用地进入市场后对现有国有土地市场将产生什么影响？
目前法律上没有“集体经营性建设用地”这个概念，这一名词是首次在十八届三中的决定中出现的，那么怎样理解这一词汇就成为一个问题，因此应尽快明确集体经营性建设用地范畴。事实上，大量集体建设用地已经进入市场。比如，珠三角60%的建设用地属于集体建设用地，长三角在90年代末的改制中也已有集体土地进入市场，广大的城乡结合部地区在征地的过程中大量农民宅基地和集体用地，随着城市规划圈的扩大，也继续保留为集体建设用地。
目前法律上集体建设用地作为经营性使用主要有两类，一是农民自用土地创办企业，二是农民以土地使用权入股或联营同其他主体合办企业；如果只是指这两类地进入市场，那是很小的口子。但是如果是指存量的已经处于经营状态的集体建设用地，那就是非常大的变化了。
如果新型城镇化必须要改变以土地外扩推进城镇化的路子，那就意味着，未来用地空间主要在存量上。存量用地的潜力，一是现状集体建设用地，二是用地结构调整。如果这样，那么接下来的重点是如何用好城市规划区内和城市扩展区现有的大量的集体建设用地，使处于经营状态的用地进入市场，从而解决存量土地的利用效率问题。
在集体经营性建设用地进入市场的过程中，必须进一步明确以下问题。
首先，在允许集体经营性建设用地和国有土地同等进入市场后，未来到底是继续维持土地供地单主体还是实行多主体。现有供地模式是政府征收农民土地、政府独家出让土地。允许集体经营性建设用地进入市场以后，即便是以最窄的界定，也将会有多个集体经济组织的集体经营性建设用地进入市场，这样势必打破地方政府独家垄断土地出让的局面，形成多主体供地的局面。
其次是价格形成机制。目前土地价格机制扭曲的重要原因在于需求方为多方，而供应方单一。如果多个主体进入市场，会形成多需求和多供给的局面，供求双方会真正为形成土地市场价格机制打下基础。
第三点是应规范集体经营性用地供地主体的行为。现在很多地方的集体建设用地也在灰色地进入市场，但主要还是一些地方的村干部主导的行为，农民并没有从其中得到实惠，土地增值收益也流失。在探讨下一步允许集体经营性用地入市时，必须要有一套完善的乡村治理结构，不能让少数村干部做决策，从而农民吃亏。
第四点是关于符合“符合规划和和用途管制”与集体经营性建设用地入市的关系问题问题。《决定》明确，集体经营性用地入市，前提是符合规划和用途管制。但现状是大量的集体存量建设用地不在现行政府规划之下，基本以法外的状态进入市场。接下来在集体经营性建设用地入市上会形成拉锯战。不主张这些用地入市的人会说：因为某一地块不符合规划和用途管制，所以不允许入市；赞成这些用地入市的人会说，集体建设用地的法外状态是现在的规划和用途管制不合理造成的。如果现行的规划和用途管制制度不进行改革，集体存量的建设用地要进入市场就很难。
同时，在土地改革实施中必须处理好现实、政策和法律三者之间的平衡问题。
中国改革的成功逻辑是：先有底层变革与实践，对不合理的政策与法律进行突破；再有决策层的认可与政策改革；最后是法律的修改与法制化实施。
在近30多年的土地制度改革史上，有两场改革对中国发展进程产生重大的影响，一场是八十年代初的包产到户改革，另一场是八十年代末期的国有土地使用制度改革，都是遵循的这一逻辑。
包产到户改革是先由农民冒着生命危险偷偷进行，在地方领导人和中央改革领导人支持下得以生存，后由中央文件予以认可，并在全国普遍化推行，到2002年才由《农村土地承包法》予以法律承认。
国有土地使用制度改革也是如此。原来中国的国有土地是无偿、无限期的。改革开放后要引进外资，遇到的阻力是社会主义国有土地怎么能卖给外国人？1987年深圳第一槌，国有土地得以有偿出让。
改革者从中受到启发，国有土地也可以所有权与使用权分离，国有土地租给外国人，不仅没有丧失主权，而且还收了地租，一举两得。这样，1988年《土地管理法》修改，承认土地是商品，国有土地可以有偿出让。
这一次土改如何处理好现实、政策与法律的关系，实则需要有顶层决断。十八届三中全会之前，大量的集体建设用地已经进入市场；农村土地承包权与经营权已经大量分离；农村宅基地与农房大量出租与交易，等等，现实已走在了政策与法律的前面。
十八届三中全会正是因应这些现实问题，做出了问题导向的改革决策。但是在改革实施中仍面临很多问题：一是如何给出《决定》中关于土改内容的具体制度安排；二是法律修改如何尽快跟进。如果这两个问题不解决，会使土地制度改革效力大打折扣。因此，建议摈弃争议，回到现实问题，认真总结试点经验，全面清理滞后的法律制度，积极稳妥推进土地制度改革，使十八届三中全会关于土地制度改革的部署真正落到实处。
