说到底，宏观调控是针对经济形势的短期性变化，但土地、环保、产业政策等应该是相对稳定的，不能说经济不好了就松，经济好了又紧了
在数日前的国务院第二次廉政工作会议上，国务院总理李克强在谈及新一届政府管理模式时，明确提到要对“负面清单”管理模式进行探索，意即对市场主体，“法无禁止即可为”，而对政府则是“法无授权不可为”。
这不仅是打造廉洁高效政府的需要，也是革新管理模式的必然要求。
作为北京大学国家发展研究院副院长、北京大学中国宏观经济研究中心主任，卢锋常年关注我国宏观经济形势和国家宏观调控的理念变迁与实践探索，《瞭望东方周刊》就近年宏观调控得失及近期宏观经济特点对他作了专访。
宏调体制根源在于计划经济传统
《瞭望东方周刊》：经济学教科书将宏观调控定义为对经济总量的调节，主要通过承担货币、财政政策职能的央行、财政等部门实施。但近年来，政府控制土地供应、房地产限购，甚至干预生猪供应等均成为所谓宏观调控手段。社会上难免会有这样的疑问：这是计划经济模式的行政干预还是市场经济条件下的宏观调控？
卢锋：我国现阶段宏观调控的部门和工具都比较宽泛。中国处于转型期，难免有一些中国特色的东西，一定程度上有其现实性和必要性。问题是不能偏多偏广偏泛，否则就会妨碍微观，妨碍市场机制的成熟。
十八届三中全会决定讲到要大幅度减少政府对市场的干预，这说明中央也意识到要改革完善宏观调控。但我们也注意到，三中全会决定讲到宏观调控时要以财政和货币为主要手段，也提到要和产业、价格等政策手段协调配合。
这种说法代表了一种改进，因为过去我们常说产业政策就是宏调政策的一部分。问题是这二者怎么能结合起来呢？比如说“土地宏调”，2008年底刺激经济形势下，土地部门决定提高用地审批效率，使2009年新增建设用地计划总量同比增加8.6%。不过从后来“中国国土资源公报”公布的信息看，当年实际建设用地供应比上年增长44.2%，建设用地增量与增长率超过计划指标几倍，可见把土地作为逆周期调节工具客观面临难以灵活调整与有效操控的困难。
再比如“环保宏调”，政府环保干预是利用“看得见的手”来治理私人部门市场行为的负外部性效应，依据主要是提高资源配置效率而不是宏观稳定目标。环保标准高低，虽然会通过改变投资预期成本收益具有宏观影响，但环保政策本身与宏观稳定之间并不存在必然逻辑联系，实践层面上缺少全周期调节工具的制约。此外，环境问题日趋严重，政府的环保干预范围和力度也不应该随着宏观周期变动而频繁改变。
说到底，宏观调控是针对经济形势的短期性变化，但土地、环保、产业政策等应该是相对稳定的，不能说经济不好了就松，经济好了又紧了。
《瞭望东方周刊》：你最近在研究近十年的“宏调史”，宏调改革和经济体制改革关系如何？
卢锋：宏调改革和行政体制改革、市场化改革应该是一致的。宏调的科学化和改革完善，关键在于落实市场在资源配置中的决定性作用，大范围减少政府对市场的干预。
对宏观调控宽泛化的问题，有一种理由是市场经济体制还不完善，所以不得不这么做。但是，要认识到这也将加剧既有体制的扭曲和固化，从而形成一整套利益集团思维模式。现有宏调背后有一整套理论架构，一些声音从各自利益出发认为就应该这样。
宏调改革和市场化改革实际上是互动的，推进宏调体制改革本身就有市场改革的涵义；完善市场体制，也必然要改革宏调体制。
《瞭望东方周刊》：从历史上看，我们对宏观调控的认识是如何演变的？
卢锋：上世纪80年代，中国提出要搞“有计划的商品经济”。这话外国人根本听不懂，但中国人觉得这就是中国特色社会主义，当时意识形态要求不能放弃“计划”。直到1992年邓小平南方谈话，强调市场经济是一种调节机制，社会主义也可以搞，才把窗户纸捅破。随后决策层接受了，表述依然是“在国家宏观调控基础上，发挥市场的基础性作用”。我理解，这就是中国特殊政治环境下两种力量的某种平衡。
十六大之前，宏调还强调“计划”，后来改成“规划”，强调财政、货币、产业等手段的综合运用。最新的表述就是十八大和十八届三中全会，强调要进行科学的宏观调控，以财政、货币政策为主要手段。这种演变的逻辑，说到底还是因为中国曾有计划经济的深厚传统，在如今的转型过程中才呈现出这种特点。
警惕审批随宏调形势变动回潮
《瞭望东方周刊》：你刚才说的这种固化的思维模式，在一些人看来就是所谓“中国模式”的成功。
卢锋：这确实有其特殊性。比如说1987年，十三大就曾讲到要采取间接的宏观调控，这其实挺超前的，但是今天回头看当时并没有改变过去的基本结构，马上实行间接调控难以做到。比如，当时央行刚刚建立，还没有货币市场工具，也没有公开市场操作，所以那时所谓市场化的宏观调控还只是存在于研究所一些年轻专家的理念中。
但是经过后来20年改革推进，实行与市场经济体制原理更为兼容一致的宏调方式的条件改进了。为什么宏调体制和方法改进完善仍是这么慢、这么困难呢？可能有利益的作用，也可能有认识的作用。新时期问题在于，逐渐形成了一种固化的与开放型市场经济不好兼容的宏调模式。比如，过去十年一遇到什么事就调控，一会儿产能过剩，一会儿房价飙升，从短期看有一些作用，但是从长期看积累的矛盾越来越多。
《瞭望东方周刊》：这种宏调模式的一个突出特点就是行政审批。审批制度改革一直在说，但为何经常反复？
卢锋：早在2001年9月，国务院就组建了行政审批制度改革工作领导小组。改革之初，国务院65个有行政审批职能的部门和单位共清理出行政审批项目4000多项，上两届政府六次取消调整审批数量，占原有审批总量近六成。
但是，2004年宏调以后一些领域的管制政策又有了明显变化。比如，2004年6月国务院曾发文对各部委500项行政审批项目设定行政许可，后来又发文保留200多项非行政许可审批项目目录。去年新一届政府把治理审批作为转变职能和推进改革的突破点，2013年国务院共取消下放334项行政审批等事项，在政府核准投资项目目录中，由中央核准的项目数量也减少了60%。
很明显，审批根治起来难度不小。去轻留重、边减边增、“新瓶旧酒”等都可能是原因，与转型期特有的宏调理念与宏调模式也有隐秘联系。根治审批需要继续清除下放现有的不必要审批，同时还要在总结历史经验基础上反思深层根源，对症下药。否则，宏观形势一变，宏调取向一变，审批仍有可能再次回潮。
《瞭望东方周刊》：十八届三中全会提出了一揽子的改革计划，对比刚才说到的上世纪八九十年代的改革，国企、税改等一些领域内的改革更让人印象深刻。
卢锋：这个问题很有意思。十四届三中全会其实也有比较全面的经济体制改革，而实施过程给人感觉似乎不太强调整体性，或者说更为注重在某个或某些领域的“单兵突破”。我觉得这可能是当时的中央政府和领导人知道什么是当时最重要的东西。比如，90年代为什么会有通胀呢，是因为银行贷款过多；为什么贷款过多，是因为国有企业到最后就形成一个三角关系，财政、国企、银行生死相关。可以治标先把通胀打下去，但不解决根本问题，最后也是没法持续的，所以国企改革的问题回避不了。
90年代中期开始的那一轮通胀治理实践，已充分暴露出原有国企和银行体制不可持续的特点。当时决策层并未回避矛盾，而是把宏观调控与体制改革突破结合起来积极应对。比如，设立资产管理公司剥离四大国有银行坏账，重建财务独立与治理规范的商业银行体制架构，同时大刀阔斧推进“国有经济战略性改组”，通过“抓大放小”全面推进国企改制。
当时面临的问题是，中国企业利润率处于历史最低点，商业银行转制后企业利润率低下与资本金不足，明显制约信贷融资合理增长。回过头来看，国企改革的突破对完善中国市场经济体制具有深远积极影响，尽管短期内造成了大量员工下岗分流和失业，对总需求也产生了一定抑制作用，客观上增加了通缩压力。
产能过剩应是自发调节过程
《瞭望东方周刊》：什么力量促动了对于是市场化调控手段还是计划经济手段的选择？
卢锋：力量当然有。比如说传统的行政管理体制，难免会偏向国有企业，这样民营企业会觉得在这个体制下是受歧视的。
从政府管理的角度来说，改革是不是市场取向也会涉及不同的部门利益。比如说，央行作为一种政府机构的制度定位使其总体更趋向改革。因为央行的存在就决定了它会用市场手段进行宏观调控，至于“有保有压”等主张都只是货币政策衍生出来的，我猜测央行的高层也一定不认为这是最好的方式。
现在的问题是国家发改委怎么调短期宏观经济？这里受到调节工具的限制。过去强调计划和规划指导，但这些毕竟是年度性甚至更长时期工具，对于更短时期形势变化难以灵活调节。发改委短期调控手段较多用审批、核准等办法。
我们长期以来觉得发改委是缺不了的，没有发改委，一旦出了大事怎么办？很多人从中国的现实国情和中国特色出发，坚信中国经济发展需要发改委协调。
问题在于，发改委的前身计委是计划经济体制下形成发展的，它的基本定位是对经济进行计划干预控制，在市场经济下实施宏观调控受到工具手段选择性制约。更深层思考，我们一方面赋予发改委最重要的宏调部门职能，另一方面又批评它宏调不够市场化，二者可能有内在矛盾。
比如2004年宏调风暴，当时因为钢铁、水泥、电解铝等投资增速、建设用地扩张而开始的新一轮宏观调控，明显使得产业政策成为宏调的重要手段，而作为总量调节工具的财政、货币政策退位。这也使得国家发改委找到了新形势下主导宏调的实践战法和抓手，给公众留下了发改委地位不可替代的深刻印象。到2008年实施4万亿刺激计划，发改委再次将设计产业政策的能力充分发挥出来。但是回头看，这些短期成效明显的举措，可能都与宏调体制的内在局限性有关。
在现阶段，发改委不可能不存在，比如区域性协调这些功能是非常重要的，但是现在有些收归发改委的职能和权力，比如“土地宏调”、“环保宏调”、反垄断等是否必须在发改委？是否可以归口到住建部、环保部、公安或者商务部门呢？
十八届三中全会改革决定出来后，市场化改革力度空前，你看过去一年发改委说得最多的估计就是产能过剩。如何更好地发挥发改委的特有优势和职能，同时改革其内在体制不足，无疑是观察后续改革进程的一个看点。
《瞭望东方周刊》：在你看来，产能过剩应该怎么调？
卢锋：产能过剩本身就是产能闲置率过高，任何国家都会有，在经济衰退或者不景气的时候比较突出。如果是完善的市场经济，产权界定清晰，产能过剩给企业带来的问题就是可能会亏损。如果亏损持续，甚至固定资本折旧都不能补偿，流动资本也不能补偿的时候，企业生产自然会选择退出。市场经济有进有出，因此产能过剩会是一个自发调节的过程，并不一定需要直接的干预。当然，国外在某些情况下需要一些产业退出的时候，也需要政府的政策指导和干预，但这不是常规性的。
另外，原则上民营资本可以进入汽车、钢铁业领域，但国企占有不小份额，如果是充分市场竞争，国企未必就一定能搞得过民企，这个时候就可能有产能过剩。现在来看，产能过剩最严重的部门，比如钢铁、水泥等，国企占相当大的比例，但民营企业已经进入，并且咄咄逼人。这可能是因为民企对市场更敏感，也有更多市场“能人”。但国家政策上是鼓励民营企业的，而实施过程中有时难免偏向国有企业，一些时候民营企业在调控中不一定有优势。
《瞭望东方周刊》：总体上看，未来应如何加强科学的宏观调控？
卢锋：市场经济需要尊重微观主体的合法决策自主权，保障各类产权、合约与规则的有效性，培育市场行为主体“有恒产者有恒心”的稳定预期，促使人们行为理性化并巩固市场经济基础。如果宏调过于宽泛并不时干预微观，特殊场合下出台超常政策就会有损产权原则，同时由于突破游戏规则和改变政策预期，对市场经济长治久安带来不利影响。
未来更应关注现有宏调模式宽泛化的局限，它与市场经济体制的发展完善还有不能很好兼容的地方。市场经济需要鼓励竞争，但是宽泛宏调范式意味着对投资等市场经济活动频繁采用审批、核准，或者是“没有审批的审批”等方式干预，差异性与歧视性准入管制层出不穷，自然也就会妨碍充分发挥竞争机制作用，抑制市场经济的内在活力。
来源：瞭望东方周刊
作者：周范才 特约撰稿 康佳
