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刘志彪:全面深化改革的经济学逻辑与方法

十八届三中全会提出了十五个改革内容,六十块改革意见,具体的改革措施有336条。这336条改革到各个省就变成了400多条,因为每个省都要根据本省的情况再加几条。各省在加的过程中并不知道新的改革从哪里突破选择,或者说路线图和时间表是怎么定。这就必然会带来等待喝观望现象,延误改革时机。更重要的是,现在的改革不像过去那样突破口很容易找到。比如最早的时候认为价格体系改革是经济体制改革的中心环节,价格放开后发现还必须让企业对市场信号又积极的反应,因此后来又提出产权改革是经济体制改革的核心。这样逐步确立了改革的微观基础以及在这个制度上形成的市场体系和宏观调控体系。

到现在为止,全面深化改革还很难说已经在全社会形成了共识,这是一个客观的问题,是利益多元化,社会分化的体现和结果。

一、改革的总目标与基本逻辑

最近习近平总书记在中央党校省部级干部学习班里讲了关于全面深化改革总目标的问题,强调这个目标就是两句话:第一句话,坚持完善和发展中国社会主义道路;第二句话,推进国家治理体系和治理能力现代化。第一句我认为就是要坚持中国国产党的领导。第二句话,推进国家治理体系和治理能力现代化,我认为有两层意思,一个就是要建立一个制度,第二个就是在制度既定的情况下要提高能力,就相当于我们讲的“法制”和“法治”这两个关系。这次改革的目标是要落实在提高治理能力、推进治理体系现代化这个方面,而不是什么市场化取向的改革。市场化取向的改革是为国家治理体系、治理能力现代化服务的。正是因为这样一种改革的目标取向,改革的问题要比原来想的复杂得多。提高整个国家治理体系和治理能力现代化的水平,涉及到五位一体的方方面面。因此只有知道这个改革目标,我们才能知道将来改革要做什么、怎么做、为什么要这样做等问题。

三中全会报告中提出以经济体制改革为牵引,拉动五位一体的全面深化改革。这就是说这次全面深化改革要从经济体制开始,而不是像我们有些人所说的要从政治领域开始。这是一个很大的不同,这个对于我们把握未来的形势、未来的走向是非常重要的。

关于改革的目标还要把握的,就是经济体制改革的核心问题是正确地处理好政府与市场的关系,这也是三中全会报告里面的一个重要的表述。全面深化改革的基本目标是推进治理能力、治理体系现代化,而实现这个目标要从经济领域开始。从经济领域开始重要的不是所有制改革,而是要处理政府与市场的关系。根据两会中总理工作报告中提出的宏观要稳、微观要活、社会政策要托底的这样一个要求,重点是要解决政府在市场经济当中的缺位、越位和错位的问题。具体来说,近年政府行政体制改革要做两件事,第一件是要建立社会诚信体系,建立企业失信的黑名单制度,第二件事是要进行负面清单管理。我认为政府方面改革负面清单管理是非常有意义的。负面清单管理实际上就是把“黑箱”变成“白箱”,把政府权力的底牌亮出来,达到阳光政府的要求。当然可能这个清单很长,还需要很长时间的探索、各部门的协调逐步减少清单数量。

政府和市场的关系是不是就是我们讲的政府与企业的关系呢?现在很多人把这二者等同,事实上他们搞错了一点,在整个中国,政府与市场的关系中最重要的不是政府与企业的关系,而是中央和地方的关系。在西方经济体系中,它的中央银行,它的财政部直接面对底下的企业,地方政府在经济发展领域中基本上是不起什么作用的。但是在中国,地方政府的经济动力要比西方国家、比其他发展中国家要大得多。尤其是93年以来,中国地方政府更像一个大公司,中央对每个地方都有财政收入、GDP和经济发展的要求,省委书记和省长就像董事长和总经理,同时通过他们的行政任免权力,调控省内各地的经济运行,实现他们的经济目标。对这个准公司的行为如果不进行研究,就很难理解中国经济,也很难找到改革的出路。

二、全面深化改革的重点环节和优先领域

中央与地方的关系是全面深化改革的重点环节和优先领域。三中全会报告里面有一句非常重要的话,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。就是说财政基础问题解决了,经济领域的问题就基本解决了。确实,财政收支活动代表着政府行使政权职能,是国家治理活动的具体体现,财政活动稳健有序,国家治理不可能混乱,而财政活动乱了,国家治理不可能是有序的。

财政不仅仅是经济支柱的问题,它还是五位一体改革的支柱。五位一体的改革要从财政开始,发挥经济体制的牵引作用,必须首先发挥财政体制的牵引作用。

比如说生态环境问题,看起来是在生态领域产生的,实际上是在财政领域当中产生的,只是在生态领域表现出来而已。如果不是在这种GDP的竞赛体制下追求财政收入,生态环境就不可能会出什么问题。地方追求财政收入,会影响环境问题本身解决的难度。

中国的财政是发展型财政,不是民生型的财政。如果是民生型的财政,我们的医疗、教育、基本住房,我们的养老都可以解决,也不会出现这么多社会矛盾。发展型财政把钱都用于搞经济建设了,所以解决中国社会发展滞后问题、文化发展滞后问题,必须扭转财政的基本性质,才可以根本地解决社会发展问题。这个财政是怎样的财政,直接影响到这个五位一体改革任务的实现。

另外一个还有阳光政府、政府财政的透明化问题。财政管理的民主化才是真正到透明政府、民主政府。一个政府如果敢于把财政透明,让民众知道钱从哪里来、都具体用到哪里去,敢于面对民众的质疑,这个政府一定是民主政府、阳光政府、法治政府联合服务型政府。中国的民主要从阳光财政开始,只有这样,民主才有希望。今后如果中国的直接税的比重提高到一定程度,间接税的比重大幅度下降,公民的意识提高,民众监管政府的要求一定会提高。所以政府改革、政治改革,财政也是一个重要的基础。再比如司法改革的重要方向,是在涉及到跨地区的经济案件方面“去地方政府化”,即涉及到跨地区的经济案例的判定权力全部收回中央,地方只管一般的刑事案件,除了法官、检察院的领导受中央任命外,经费预算也要来自于中央财政。事实上马上将进行的司法改革就是要把地方政府的经济审判权力收回中央,垂直化管理。去地方政府化,主要是怕地方政府在经济方面出于经济利益干预司法公正。

在中央统一集权体制下,中央与地方的关系主要表现为经济关系也即财力的关系,基本上涉及到三个方面,第一个就是钱从哪里来,第二个钱到哪里去,第三个钱和事怎么平衡。可以说,现在的财政体制,中央和地方政府之间安排财力的体制,是导致我们现实中经济社会几乎一切问题的根源。

举一个现实的例子,房价失控的根本原因是什么?是地方政府。地方政府的财政收入当中,有60%-70%是来自于土地。因此地方政府天然具有提升地价和房价的内在冲动。成立土地储备中心,作为垄断者,把土地一块块放出来,然后价格越放越高,所有的地方都是这样。因此房产价格失控的原因,是地方政府财政的问题。

还有产能失度问题,几乎所有的行业都产能过剩。现在中国经济的风险,主要来源于实体经济里面的产能过剩。钢铁、建材,包括平板玻璃、新能源,所有的一切,只要工业能制造的,几乎都过剩。唯一短缺的是服务领域,如优质教育、医疗等。过剩最严重的,50%以上的就是六大行业,这六大行业已经长成了“僵尸企业”,这些企业只消耗资源,不再创造财富。为什么会这样?是地方政府追求财政利益,对产能的无序追求导致的。因为如果不投资这些产能,就没有办法获得财政收入,特别是税收,主要是增值税。就是说,如果没有产能,不能够产能化就没有产品销售出去,没有销售就没有增值税。所以一定要加工,加工后增值然后收税。现在地方政府税,主要是增值税,增值税当中四分之三交给中央,四分之一自己保留,是最主要财政来源。所以产能过剩问题,与产业政策的地方化是有关系的,产能过剩的背后是一个利益问题。

再比如债务失当问题,现在地方政府债务越来越高。在地方政府平台表现的债务中,有四个比较危险的结构性特征:第一个特征,这些钱都来自于商业银行。世界上其他的国家的地方政府一般是欠全社会的钱,很少有国家像中国这样,政府欠的是全部是商业银行的钱,把风险全部压在商业银行上。第二个特征,地方政府所有的钱,都是短期资金的长期使用,是期限错配。商业银行的借贷,三年、五年要归还,而地方政府投资的很多项目,都是微利,甚至是亏本的,增长缓慢,资本回收时间漫长,都是短期资金的长期使用。第三个特征,地方政府借来的钱,几乎都是以土地作为抵押品。土地炒得越高,从商业银行贷的钱越多,风险也越大。万一房地产价格下跌,引起土地价格下跌,就会引发金融风险。第四个特征,地方政府投资的这些项目都是底层资产回报率很低的项目,整个地方政府对于基础设施的投资平均回报率不超过3%。而现在地方政府从银行贷款的利率,一般来说,最少是百分之十几。收支怎么能平衡?

结构上存在的这四大问题,其实都归咎于财政问题,都源于中国地方政府没有除信贷资金以外的、长期稳定的融资渠道,无法保证地方的资金来源。比如说高铁,高铁的建设是非常好的,社会收益很高但是项目收益很低,本来应该是中央财政补贴它的投资的外部性。这种投资的基础设施的外部性非常明显,缩短人的移动时间、沿途旅游发展、房地产等增值就是显著表现。要地方政府承担区域性和跨区域性建设,但是财政收入又要地方政府自己解决。地方政府在没有资金的情况下,只有向银行借款。而且为了追求GDP发展,这些基础类项目地方政府又不得不做。

在房价失控、产能失度、债务失当的问题之外,还有一个货币失序的问题。货币失序实际上就是中国的货币发行过量。这个问题虽然学界有不同的看法,但实际上老百姓在生活中从币值变化中能够切身地感受到货币发多了。现在的货币大概流向了以下几个地方:第一,去了“僵尸企业”。那么多产能过剩的“僵尸企业”需要维持生计。第二,去了政府平台。政府平台虽然现在增量限制得很严,但是还要给存量还本付息。第三,去了房地产,以及用于应对房地产涨价的问题。第四,去了利率飙升,要支付高利率。

货币的这四个去向,根本没有用于实体经济。由于虚拟经济过度,实体经济融资成本极高,还面临着生产要素成本不断上升,难以存活的现状。货币失序也不完全是总量失序,它的流动结构也有失序性问题,有的时候结构问题比总量问题还要重要。这些问题导致了结构的失衡和增长的失速。实体经济衰退了,增长能力也就削弱了。

综上所述,中央和地方的关系尤其是财政关系的改革,应该成为全面深化改革的枢纽环节和优先选择。

三、全面深化改革需要重走“朱镕基路线”

关于财税体制改革的重点环节和领域,要谈一下重走“朱镕基路线”的问题。朱镕基的财税改革是从1993年开始的。当时的基本背景是,十一届三中全会之后,为了充分调动企业和地方的积极性,以放权让利为主,形成了“大包干”的体制。这个包干体制不仅是对公有企业进行包干,对地方政府的财税也进行包干,简单地说,就是每年上交一个定额资金,剩下自行支配。地方政府的积极性因此提高了。这对生产积极性的改善、生产效率的提高,对整个中国经济活力的提高,都起了巨大的作用。但是这个体制带来一个问题,就是中央财政收入增长比地方财政收入增长慢得多。《朱镕基传》里有述,1993年广东地方财政增加32%,中央在广东的财政收入却下降了11%。当时像印度这样的国家,中央财政收入占60%,现代化的国家,尤其是西方发达国家,中央财政收入要占整个国家财政收入的70%。而当时中国中央财政收入占全国的财政收入不足30%。中央财政所负担的国防、外交、重大项目建设以及巨大的政府日常开支都没有办法解决,中央财政多年出现赤字。

十四大时中央决定,从1994年开始,进行一系列以建设社会主义市场经济体制为目标的改革,重点是进行财税体制改革。财税体制改革是当时最重要的改革,也是阻力最大的改革。当时改革的核心内容是分税制。分税制主要有这几方面内容,第一个方面是在划分事权的基础上划分中央与地方的支出项目。第二,是按照税种来划分收入,明确中央和地方的收入范围。当时中央和地方划的税种主要是增值税、关税和产品税,在这三个税种的基础上,又加了银行、保险、邮电、铁路的利润税收全部归中央财政,其他全部归地方政府。另外一个方面是中央政府和地方分设两套收税系统,就是国税局和地税局两套系统。分税制还有一个重要内容,就是建立中央对于地方的财政转移支付制度。中央把发达地区的税收上来转移支付给落后地区,这样增强中央对地方的宏观调控能力。

当时的改革是没有试点的,分税制一下子就推行了。朱镕基就这样解决了过去中央一直想做但没做的事情。1994年之前是中央拿三成,地方拿七成,财政支出当时是反过来的,中央支出70%,地方只出30%1994年朱镕基改革之后,中央政府把财政收入提高到60%左右,而中央政府支出占30%,地方政府支出占70%1994年之后,由于经常出现“中央请客,地方买单”现象,加上中央用GDP、财政收入考核地方,所以地方政府在缺钱的情况下,把眼睛盯住了当时中央政府不管的预算外领域,就是土地收入。到后来地方政府发展到靠卖地来维持它的财政收入甚至支付工资。这个格局到现在没有变,而且还在不断加强。可以说,房地产绑架中国经济就是这个原因。

朱镕基时期的改革就是集中财政收入到中央,由中央政府来办大事,这也导致财权事权本身的不对称。地方政府出45%的预算,办75%的事务,这是现在的现状。土地财政通过卖地来获取地方财政收入,这就导致房价高涨,中央调控困难,城市居民社会问题严重。

中央集中财政收入还带来一些其他问题,比如“突击花钱”问题,“跑步进京”问题。因为中央财政转移支付不像德国的转移支付制度那样直接,要跑步到北京去争取。这样一来,这种支付方法还会带来一系列腐败问题。现在进行财税体制改革,跟朱镕基时期体制改革情况已经不同。

第一个不同,上一次是为了解决中央财政的困难问题,一是要中央财政能够长期稳定地解决支出困难,另一个是要中央财政要随着经济发展不断增长。而这一次的改革,目的不是为了解决中央财政收入下降的问题,也不是为了简单地上收地方政府权力,主要目的是解决经济的动力问题、经济的风险问题。这次改革方向的总取向是上收一部分地方政府的事权,而不是下放财力。因为中国地方政府的权力已经很强大了,不仅与其财力严重不对称,而且如果继续再下放财权的话,也不利于整个国家的统一管理。中央政府必须好好梳理,把一些原来由地方政府承担支出的事权统统承担下来,减轻地方的负担,地方政府在其他事情上就会更加配合,还能增加中央的调控能力。

第二个不同,这次改革在税收体制上面也有别于上次改革。上次改革的重点是分税制。产品税、增值税、关税,中央把比较可靠的税种全部都拿走了,增值税地方政府只留四分之一,75%是由中央政府拿走(当然还有银行、保险、邮电、运输等国企的利税)。只有企业所得税归地方,企业所得税最不稳定,因为所得税跟成本有关系,成本高了税就减少了。地方政府没有主体性税种,这就带来上文所述的一系列问题。所以这次改革重点是要解决土地财政问题、地方政府的债务平台问题、银行的金融风险问题。

第三个不同,现在即将进行的改革在内容上也有别于上一次朱镕基时代的改革。上次改革是把地方政府稳定的税收拿走了,这一次是要给地方政府一个稳定的税种。所谓稳定的税种,其实就是不依靠卖地能够生存的税种。地方政府没有稳定的税种,要么就借贷,要么就炒地皮。所以给地方政府一个稳定的税种,这是一个重要的改革思路。

稳定的税种是哪些呢?从间接税体制走向直接税体制是一个方向。三中全会报告里也写了,这是中国改革绕不过的一条路。像西方国家那种主要向财产、收入征税的体制我们还没有确立,中国主要向企业征税,但实际上最后都转移到价格里去了,让老百姓承担了。间接税为主的体制不利于中国公民意识的觉醒。要能够提高中国的公民意识,提高中国的政治发展水平,必须把税收从间接税转向直接税。直接税主要是对收入和财富征税,具体来说,就是像消费税、收入调节税、房地产税、遗产税等都叫做直接税。西方国家政府主要是以直接税为主,企业反而负担比较轻。间接税为主的体制改革之后,将会有很大的效应。比如说,扩大内需的关键不是扩大投资而是扩大消费,扩大消费是扩大内需的主要部分。但是现在内需扩大不起来,很重要的原因就是中国的地方政府没有积极性去扩大内需、扩大消费。如果把税收从间接税、流转税里面拉出来征消费税,并且消费税归地方政府,消费立刻就会被推动。因为地方政府会想尽办法去扩大消费。可见,一个税收体制的转换就能解决扩大内需的问题。

地方政府设立主体性税种还有一个好处,就是地方政府可以运用主体性税种发市政债。现在很多人认为市政债就是地方政府拿资产去发,真正的市政债是政府用他的信用,尤其是收税的信用,向社会、向资本市场募集资金。譬如说地方政府如果能征收房地产税,那么就可以不依靠土地财政,而且还能够解决地方政府债务问题。我们的地方政府可以把50年的收税权在资本市场卖掉,卖掉之后地方政府债务就全部解决了。这么做还有个好处就是,地方政府会不遗余力地发展经济,把环境搞好,这样房地产就值钱,房地产税就多。所以地方政府有这个财富推动的积极性,推动财富的手段就是把环境搞好,把服务搞好。

三中全会提出来要探索城市的新的融资机制问题,这种融资机制问题不是让地方放开发债权,而是给地方政府主体性税种。三中全会报告里也提出,保持财力格局稳定的情况下,结合税制改革,考虑税种调整,理顺中央和地方的收入划分。实际上这句话讲的就是地方政府主体性税务。

第四个不同,这次改革和朱镕基时期改革最关键的一条不同,就是这次改革的阻力会更大。现在经济复杂了,利益多元化,矛盾更加复杂了。所以这次中央成立全面深化改革领导小组,实际上就是想推进这个改革。这次改革很困难,需要政治智慧。全面深化改革,财权关系调整的难点在以下几个方面。

第一个,立法方面。原来全国人大把税收立法权委托给了国务院,所以中国的税收立法相对随意。这个立法权一旦交出去,要再收回来就有点难了。

第二个,事权问题。现在事权划分很显然是有问题的,事权对应着实际的财政支出。所以事权的收或放,就要讨价还价。

第三个,税制问题。三中全会里面提出几个税,环保税,资源税,房地产税,消费税。这些税以前没征收,现在都要收,征收后归谁,怎么征收都是问题。

第四个,就是税负问题。有的经济学家讲,增加M2的刺激政策不如减税,但是政府职能和规模都没有变,大幅度减税政府没钱。所以三中全会报告里面说得很清楚,总体税负不变,但是要调整税负结构。还有一个问题就是,总是纠结税率的高低没有意义,没有抓住税收改革的本质。我们应该更加关注税收的用途。西方发达国家,税率很高,但是它们有很好的社会福利保障。今后中国要解决的不是政府收多少税的问题,而是收了税之后如何把它主要用于民生和福利的支出方向。所以税率的高低不是问题,税收的支出方向才是问题,要把发展性财政转向民生性财政。

第五个,政府的透明性和财政透明性方面。首先是阳光财政。现在政府财政支出的方向和细目是不对外公开的。现在公布了三公经费,但实际上没有多大意义,关键是要把细目公布出来。所以事实上财政透明这个问题是个很难解决的问题。

第六个,提高效率问题。中国的财政效率,由于长期缺少监督,效率评估基本上是空白的。我们天天讲提高经济质量,以效益为中心,但是财政很少算这个账。所以纳税人的钱用到哪里,效益怎么样,没有人知道。

从这个意义上讲,全面深化改革如果从财税、从中央地方关系开始改起,还有一系列的工作要做。所以我们的政府离一个真正阳光的、服务型的、法治型的政府还有距离。还需要有更多民众的参与和治理,才可能真正地、逐步地解决中国社会发展的问题,才能使我们社会的明天更加美好。

刘志彪教授:现任第十二届全国政协委员,长江学者特聘教授,江苏省社会科学院党委书记、院长,南京大学经济学教授,博士生导师,国家教育部社会科学委员会经济学部委员,江苏省第十二届纪律检查委员会委员,教育部人文社会科学重点研究基地"南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心"执行主任。本文系整理刘志彪教授在南京大学EMBA大讲堂(第31期)上的主题演讲所得。

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