王雍君：去除标签看国库代理制与经理制的是非曲直

    对于国库管理，只要去除“代理”与“经理”的标签，原本十分清晰易辨的是非曲直便可立即呈现在公众面前。因此，对于“外行”而言，没有必要去仔细追问什么是代理制、什么是经理制，只需确认“对于保障公款安全和妥善管理而言，标准TSA（国库单一账户）机制和央行国库的逐笔监督不可或缺”就足够了。没有这样的底线机制，中国建立现代公共财政管理框架的努力将全部化为泡影，国库体制改革也将出现全面倒退和失败。以此观之，国库代理制的虚伪和破坏性影响不能不引起人们的警觉和担忧。期待新《预算法》能够直面这一问题。
　　引言
　　概念本来是人们认识事物的标签，但很多时候会适得其反：只要受其束缚，这些概念所对应的那个真实世界中的是非曲直反而无法呈现出来。在这种情况下，要想探究事物真相和做出客观公正的判断，唯一有效的方法就是去除这些标签，直截了当地去就事论事并做简单质朴的思考。之后，再回过头来去回溯一下当初那些概念标签的真实含义，很可能就会说：呵，原来真理和真相竟然如此简单！
　　　“代理”与“经理”的标签就是这样的例子。近年来，由于《预算法》修订和其他一些原因，财政部门与央行之间关于国库代理制与经理制的争论逐步升温，引起各界的关注。我已经在许多场合表达了对这一事关重大的国库管理体制问题的看法。我对国库经理制的赞同和强烈支持，并非针对“经理”这个标签，而是这个标签背面书写（对应）的那些几乎不证自明的常识性真理，质朴得令人无法做出真正合理的反驳（基于某种不可言明的目的而做的辩解除外）；同样，我对国库代理制所持的否定态度，也并非针对“代理”这个标签，而是这一标签背面书写的那些足以导致标准TSA机制全面毁坏、国库体制改革全面倒退、从而直接威胁公款防火墙机制的内容。
　　　在旗帜鲜明地表达见解和观点的同时，需要再次强调：我的表达完全基于独立的专业判断和作为一个公民的良知。我主张财政部门必须拥有足够的权力以履行其在公共预算与财务管理方面的重大职责，但权力扩展应锁定在“约束与引导预算单位行为”以及“加强财税政策话语表达”这两个主要方向上，而不是在公共账户与现金管理这些相对而言并非其核心职责所在的事务性方面。陷入这些事务性工作无论对于财政部门还是对于纳税人，都没有任何实质的好处，而且这些方面根本就不是财政部门的专业优势所在。
　　　当然，由于预算执行控制（财政部门的职责）涉及到政府现金与银行账户管理，财政部门不可能不关注和干预。但无论如何，财政部门在这些方面享有的权力与承担的责任，不应造成对标准TSA机制的破坏，也决不能排除央行国库独特的、无可替代的逐笔审核公款流动的职能。否则，财政部门在公共预算与财务管理中的裁量权，将大得既不透明也无法有效监督，而人大和其他监督机构将更加被边缘化。
　　　经理制为从根本上解决长期以来在公款管理领域中的重大积弊提供了理想的制度安排。与代理制不同，经理制在逻辑上和事实上具有明确的指向性——坚持以“两个直达”和“逐笔审核”为核心要素的标准TSA机制。这一机制对于保障公款的安全与妥善管理绝对不可或缺，尤其是在各级人大尚无力及时、逐笔追踪公款流动的情况下。标准TSA机制不仅为所有经合组织（OECD）国家以及其他更多的国家所采纳，而且十分契合中国的现实国情。对于提升政府的施政能力、防范和减少系统性腐败而言，标准TSA机制同样具有持久的重要性。正因为如此，引入标准TSA机制从十年前开始即被锁定为中国国库体制改革的目标模式，这在财政部与央行总行于2001年3月份联合颁布实施的《财政国库管理制度改革试点方案》这一纲领性文件中得到了明确的表述。
　　　我对经理制的强烈认同，并不意味着主张央行享有公款管理中的决策权。在每个国家，公款处置方面的决策权通常由立法机关与行政部门共同分担，央行并非分担决策权的适当角色，但这并不意味着央行没有监督公款流动的权力和责任。公共资金流进和流出公款账户的过程受制于决策权的“牵引”，但决策正确（假设无错）并不代表行政部门能够正确处置公款。由于各种原因，差错和腐败的风险其实相当高。央行国库通过为政府提供办理公款收付和留解等金融服务，客观上具备了对每笔公款实行实时监督的技术条件。这对于防范、发现、纠正和报告各种腐败与舞弊现象极为重要。在中国的体制背景下，无论人大还是审计部门抑或其他监督机关，都十分欠缺实时、逐笔追踪与监督公款流动的技术能力。
　　以上讨论有助于去除“代理”与“经理”标签造成的“外行看热闹”。下面，我们在去除标签后，看看争论背后隐藏的“门道”究竟是什么。