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周其仁:兰田村的重要一课

  自上而下推行的事,立意再正确、意义再重大,倘若没有底层响应,还是免不了成为落不得地的空头文章。2008年成都提出的确权,就面临这样的考验。前文向读者介绍过,“还权”与“确权”来之不易,但更为困难的,是怎样在村庄和农户层面真正完成确权。
   兰田村给我们上了重要的一课。这个村子地处大邑县韩场镇,属于成都的“三圈城”,其实就是远郊农村。一般的经验,比起紧靠中心城区的近郊农村,远郊农地的价值较高,农民对土地也更加在意,确权时更可能“斤斤计较”。不过,兰田确权实际遇到的麻烦,还是超出当事人的预想。
   那是2009年的春节之后,“产改”之风刮到兰田村。照例是思想动员先行,村官们到镇上开会,学习市里下达的政策。“确权”当然是新词汇,不过内容倒也不难懂,无非是登记每家每户的承包地、山林、宅基地和房屋的数量,由县人民政府颁发产权证书。听懂之后,村官们的第一反应是问:有什么用?
   成败在此一答。偌大一个中国,层层“上层建筑”差不多每天都要发出新目标、新指示、新精神。不过,“上面千条线,下面一根针”,真正穿得到村庄和农户的,首先要过村官们的这一问。没什么用的——其实是在村民和村官看来没什么好处的——说说就算说过了吧,即便大水漫天,地皮也不会湿的。
   成都的回答很到位:完成确权,才能公平合理放发粮食直补和“耕保基金”。大家知道,粮食直补是温家宝总理的德政,农民种粮不但免掉农业税,且依不同品种还可以领取直补。左算右算,兰田这个地方的粮食直补,约每亩每年100元之谱。“耕保基金”则是成都的地方政策,师出之名是鼓励农民保护耕地,由市县财政拿钱,每年每亩一般农田补300元,基本农田补400元。“耕保基金”不能拿来打酒喝,但存入个人账户,用于农民养老。
   很简洁,粮食直补与耕保基金皆依土地而生,地权不清,该补的补不到,不该补的得了好处,不行的吧?所以,为公平发补贴,必须确权。倒过来:凡完不成确权的,领不到补贴。村官们一下子通了,因为他们晓得,回去给村民讲,也是一讲就通的。至于确权的其他好处,譬如有利于转让等等,很多村官不甚了了,因为在经验上还没有发生的事情,要靠想象进入利益核算,不容易。
   也够了。为领补贴,搞一搞确权就是了。接下来的问题是,究竟有多麻烦?这大概也符合舒尔茲指出的“理性农民”的逻辑:但凡搞一个事,有用、好处可衡量,那接着就要衡量代价。倘若麻烦太大、代价太高、得不偿失,赔本的工作像赔本的买卖一样,终究不会有人当真的。
   好在最初的动员学习环节,县、镇、村官们一起讨论,共同的认知是确权的麻烦不大。想想看好了,地是农民种着,房是农民住着,土地房屋与人的关系似乎一目了然,无非填表格、发证书,虽然人多户多很细碎,但没有解决不了的麻烦。
   兰田村第11社社长郑维东,是位能干的村干部,他当时也认为确权“很好办”。不料回去召集本社开会,大家七嘴八舌一番议论,才发现事情没有那么简单。这个第11组,当时总人口不过179人,总户数52家,不是个大社。不过涉及承包地确权,归纳起来的问题就有四个:其一,全社实际的承包地面积,比记到各家各户名下的承包地面积要大,也就是一旦实测,结果将与“土地台账”不一致;其二,自1998年开始的第二轮土地承包以来,全组共新增23人(包括新生婴儿和娶来的媳妇),都没有承包到土地;其三,有9户人家自第二轮承包后减少了人口(包括死亡和出嫁外组的),也未因此减少承包土地;其四,有11户外来移民共18人,实际上承包着本社农地,却不是原本的本组村民。
   四个问题,没有一个是容易解决的。先看第一个,实测面积与土地台账不一致。这个问题早就存在,起因是当初土地承包,准则是“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,但人民公社的土地有肥有瘦,如果分户包地只论面积,不论肥瘦,那承包瘦地的农户就亏了。解决办法除了户户肥瘦均沾——结果是本来小块的土地更为零碎——还实施所谓“产量亩”,就是肥地算面积时多一点,瘦地算小一点。后来国家取消农业税,承包地一概没了缴粮义务,但“土地承包不变”政策又不允许调整各户承包关系,于是造成农地的实测与台账的不符。
   要是两数差得不大,还好办,含糊含糊就过去了。无奈大邑县得实测与台账之间的数目相去甚远。当地甚至创造了一个词,曰“测涨”,就是实测数大于台账数而“涨出来的土地面积”。根据县里给的数据,全县测涨总面积15万亩,比台账面积35万亩多出了42%!可能为了避免麻烦,县上原先定下的确权指导意见是,“完善二轮承包关系,不重新丈量、不打乱重来”,还议定先把“测涨”土地确权给集体,再由集体去分配。照此办理,“确权”后的农户实际承包的土地还是与账面数脱节。据此分配粮食直补和耕保基金,还是没有公平可言。至于未来的权利转让,名实不符,纠纷少不了。
   接着的两个问题是一回事,即集体人口变动,土地承包关系要不要也跟着变动。80年代贵州省湄潭县做过试验,当地的结论是可以做到“增人不增地、减人不减地”。后来这一条被中央政策文件“提倡”,又在2002年正式写入《农地承包法》。但实际上,我国还有一些地方的农村按人口变动调整着号称不变的家庭承包地。
   兰田第11组的实际情况是,1998年第二轮承包以来一直没有调地,但部分村民对调整承包地有着强烈的预期。2008年中央全会决议提出农村土地承包“长久不变”,接着又是成都的产改确权,于是村民中出现新的要求——这一次确权后真的要长久不变了,那就把过去该变的变一变吧!
   第四个问题也棘手。在种地有上缴义务的时候,很多本地人家把土地转包他人,务工经商去了。有的转包无人接手,干脆把承包地交还队里走人。这就是18个外来人进入兰田第11组的背景。他们在兰田居住、务农多年,但究竟算不算兰田人,有没有合法确权的份儿?
   这几个具体的难题,透出一个颇具挑战性的问号:确权确权,究竟“确实权”,还是“确虚权”?“确实权”,就要从实测入手,一块一块丈量土地,更要有理清旧账的气概,了清历史上积攒的债权债务关系,并在此基础上做到每家每户的财产都得到清楚的合法表达。“确虚权“呢?继续造个台账糊弄下去就是了,反正几十年都过来了,再糊弄几十年又如何?
   郑维东和他的第11组,选择了确实权。据村庄文档记录,该社为达成确权方案,先后召开4次全组成员大会、11次户代表会议,终于决定从锁定成员身份和实测地块入手,完成确实权。2009年5月30日,第11组讨论通过了《韩场镇兰田社区第十一农业合作社章程》、《农村集体经济组织成员确认办法》、《农村集体经济组织成员确认补充办法》,并依据各农户户口簿、身份证,由社委会和监事会逐户逐人确认,经公示确认全社成员146人。然后,讨论通过了《韩场镇兰田社区农村承包土地实测确权方案》,宣布完成本次实测确权后,将实行“增人不增地、减人不减地”的原则。
   从2009年9月18日开始,郑维东和全组推选的4位农户代表,开始了为期3天、每天工作十数小时的实测,对全社257块承包地(最多的一户有9块地),拉皮尺实地丈量,测得总承包土地面积102.7亩。再根据全社合法成员人口,确立人均0.7亩承包地,并根据“多退少补”原则,调整全社各户的承包土地,经公示无异议,再由社长领相关农户和代表到地块落实调整结果,最后据此填表、上报、由县政府颁证。这样,从2009年9月18日开始启动,当年11月底就完成颁证到每个农户。
   是年年底,我们第二次去兰田第11组调查时,请教大邑县国土局地籍科长李树明,按“兰田第11社法”得出的确权结果,从国土管理的专业角度看能不能接受?李科长回应,都好,我们县局唯一追加的要求,是把第11组实测时用的习惯亩换算成公制亩。原来,郑社长和他的村民丈量用的是当地习惯用的“古亩”(每亩753平方米)!按公制算,兰田第11组的承包地为116亩,而不只是102.7亩——多么难忘的一课。

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