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周其仁:土地不准流转的由来

上文发现,强制性征收常常带来一个副产品,那就是征收对象的度量不容易搞准确。对比一下,市场交易一般没有上述效果,横竖买来卖去的,要是度量衡不一致,别人不上门,纯粹是给自己找麻烦。

反过来,凡数目字上搞不清楚的,交易的难度也大。这就构成一个循环往复:交易受阻、度量不准、确权困难,然后就是交易更困难。打破这根因果链条,关键在于发展自由交易。具体到土地,首要的问题是,交易受阻究竟因何而起?

远的不提,让我们从土改谈起。大家都知道,中国共产党打天下主要靠农民。为什么农民靠得住?因为共产党有土改纲领,且贯彻到底。土改完成后,新中国禁止农民买卖土地或以其他方式流转土地吗?答案是不禁止。不但不禁止,中华人民共和国成立后的第一部大法《土地改革法》,还给予明确的承认。翻开这部1950年通过的法律,第30条赫然在目,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”

很明白,新中国完成第一次土地确权后,承认土地的自由经营、买卖和出租的权利。本来地权当然包括了土地的使用权、经营权、买卖权和出租权。在此基础上发展农民的互助合作,意在促进农业生产。合作化开始的时候,土地还是农民私产,所以也没有特别禁止土地买卖与出租。1955年全国人大通过的《农业合作社示范章程》,规定农民可以带土地入社,规定入社的土地参与分红,也规定农民可以带着土地退社,继续享有自由经营、买卖及出租的权利。

不过,限制土地转让的倾向也已经出现。其一,虽明确入社土地有权参与分红,但又规定“土地报酬必须低于农业劳动报酬”,因为“农业生产合作社的收入是由社员的劳动创造出来的,不是由社员的土地所有权创造出来的”;其二,入社土地的分红方式,“一般应该由合作社议定固定的数量,不随着全社生产的发展而增加”;其三,规定合作社的土地“不许出租”,因为土地出租与“雇用长工”、“放债取利”一样,系“剥削”行为;其四,明确我国农业生产合作化的发展,将从初级社向高级社发展,到了高级社,“对于社员的土地逐步地取消报酬”,“转为全社公有,也就是全体社员集体所有”。

事实上,初级社在很短时间内就转成高级社。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》,规定“社员的土地必须转为合作社集体所有,取消土地报酬”。至此,个体农民事实上不能不入社;入社的农民土地不分红;合作社的土地不出租——除了小块自留地和零星土地的农民家庭使用权,合作化所完成的土地公有,最重要的经济含义就是消灭了土地经由转手而取得报酬的权利。

从此,大家只凭劳动吃饭。这也是那个时代人们对社会主义的定义与理想。所有今天叫做“要素所得”的,那时都被看成是“非劳动所得”,也就是“剥削”。农民入社也不是把自己的劳动力出售给别人,而是“为集合的自己”劳动。消灭了包括土地报酬在内的各种剥削,合作社的全部产出都归“劳动”分配,那农民的劳动积极性还能不高涨?还过不上好日子?还不是来到了天堂?“大家”的范围也变化了。原本带着土地和其他生产资料入社的,方得以成为社员,正如带资入股的方为股东一样。但是合作社从一开始也吸收“纯劳力”入社,包括本地年满16岁的劳力,以及外来的移民。初级社还承认土地分红,带土地的与纯劳力的社员,分配时有差别,土地权益还起作用。可高级社的土地完全归公,原来带土地入社社员的土地权益,无条件被不带土地入社的社员分享了。

到了人民公社,不但集体的范围更大、土地归公的程度更高,且实施“政社合一”体制,凡行政范围内的所有人口——包括将来要诞生的人口——天生都是人民公社的社员。“集体”作为农村土地公有制的主体,变成一个绵延不绝、开放的“人口川流”。

集体制因此彻底告别了合作制。再不是以农民私产为基础的公产,而变成了以消灭农民私产为基础的公产。反正,公社社员皆靠劳动为生,入社的土地再也不分配。集体的边界开放,后来者不论有无土地,来的都是公社之主人。明明《中华人民共和国土改法》还在,没有宣布废除,但“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”,早就在实际生活中打了水漂。

突如其来的公社化,刮起一股“共产风”,造成混乱,招致“人祸”。人民公社体制被迫调整,确立生产队为基础,重划了自留地,开放某些“小自由”,局部地区还发生了包产到户。不过毛主席划下底线,“大”公社可以有所缩小,但集体之“公”绝不容动摇。调整后的“队为基础”,经济性质还是小集体,再也回不到合作社,仍然是无穷无尽的本地人口不断分享有限的耕地。

附带还有一段公案。本来农民的宅基地属于“生活资料”,没有、也不应该纳入经典的社会主义改造范畴。所以,《高级社示范章程》宣布“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。人民公社化冲击了这一点,例如毛主席“如获至宝”的河南《嵖岈山卫星人民公社试行简章》,干脆规定“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上,社员转入公社,应该交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。那时“大跃进”,有男女分开实行军事化居住模式的报道,应该也不是空穴来风。

为了纠正“共产风”的恶劣倾向,中共中央部署起草《人民公社条例》,规范农村关系,稳定农民人心。这份文件数易其稿,最后经1962年中共八届十中全会通过,号称“人民公社宪法”,也就是《人民公社60条》。可是,纠“左”也会出“左”——该条例第21条规定,“生产队范围的土地,都归生产队所有,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”。

从农民的财产关系来看,这可算摊上大事了!不少宅基地系农民“祖业”,或来自土改的胜利果实,也从来没有入过社——从经典理论来说不需要入社,而前文引用的政策规定也是明明白白的“房屋地基不必入社”。事实上,没有任何一部法律和政策文件,宣布农民宅基地归公。那份《嵖岈山公社简章》,刊发在《红旗》上,并没有政策、法律效力。可是,偏偏在“共产风”为祸匪浅、执政党决心纠偏之际,突然就来了一条“包括自留地、自留山、宅基地”在内的“生产队范围的土地,都归生产队所有”,“一律不准出租和买卖”。这只不过说明,多年折腾之后,土地财产关系早就成了想方就方、想圆就圆的儿戏。这里引发的问题我们另议,按下不表。

要害是,农村土地包括入社的耕地、自留地和宅基地,从此被纳入不准流转的制度框架。倒也很配套,农村人也不准自由流动。于是,不断增长的人口压在不怎么增加的土地上,奠定了那个时期农村不断趋于贫困的架构。

 

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