（十年宏调系列评论之十七）
121号文出手不利，央行需要一段时间修复提升其部门影响力。这对在后续宏调中充分发挥与央行职能具有天然联系的间接、总量、价格工具的功能作用或有不利影响
2003年6月5日，央行发布121号文，率先对房地产业信贷扩张发出降温政策信号。文件出台后，先有业内人士公开质疑批评，后有国务院18号文与121号文的关系引发热议，央行一时颇为窘迫。这段故事不仅影响房地产政策的后续走势，也折射出中国楼市与宏调政策特殊互动关系，算得上十年宏调一件大事。
转型期房地产业发展与住房制度改革息息相关。1991年国务院先后批复多省市房改总体方案，标志房改全面起步。然而，1992年房地产局部过度扩张，个别地区出现房地产泡沫。经1993年严厉调控，房地产业逐步进入一段低迷增长期。
1998年国务院出台23号文件，取消住房实物分配，引入个人购房按揭，再次激活房地产业。房地产企业与个人购房贷款总额，从1998年的2455亿元增长到2003年的18437亿元，五年增长7.2倍，占金融机构贷款总额的比例从2.83%上升到11.6%。如央行指出：“房地产信贷业务在这么短的时间内、以这么快的速度持续发展，在世界各国发展历史中都是少有的。”2002年相关部门已关注其偏热苗头，并出台局部性规范政策。时任总理朱镕基多次提示房地产偏热风险,在12月中央经济工作会议上明确指出：“在局部地区、个别地区，房地产已经出现一点热。从一点热到过热是很快的，半年就行，我对此有几十年的经验。”
2003年房地产业继续走高，宏观经济也出现偏热通胀走势。广义货币增长率2003年上半年上升到19%上下，下半年超过20%。投资实际增长率2003年前四个月升到25%-27%的高位，5-6月更是冲到43%-48%超高水平，下半年仍在35%-39%高位波动。无论从房地产还是宏观稳定的角度看，1998年以来的特殊宽松政策都急需调整。上述背景下，央行在“非典”新病例上报数归零几天后推出121号文。
121号文全名为《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，主要内容是通过适度紧缩信贷以抑制房地产投资过热并防范金融风险。文件重申银行不得给自有资金比例低于30％的开发商提供贷款，要求不得对未封顶的住宅发放消费贷款，还允许商业银行对购买高档商品房或二套以上商品房借款人适当提高首付比例，并不再执行优惠住房利率等。回头看，121号文措施可谓相当温和。然而习惯多年宽松政策的房地产人士纷纷公开质疑，“仇富说”“擅改游戏规则说”等指责使央行颇为被动。时任央行副行长吴晓灵回顾称，“舆论狂轰滥炸批评这个文件”。 更让央行尴尬的是，不久国务院出台18号文，被广泛解读为是对121号文“纠偏”。2003年7月30日，国务院常务会议听取建设部关于房地产市场发展情况的汇报。8月底发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，指出“房地产价格和投资增长过快”“房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善”，与121号文是一致的，还强调“充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义。房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。这些方针从长期看也是正确的，不过在当时特定环境下推出后，“几乎立即就被房地产界解读成‘对121号文的纠偏’”。
央行为何出手不顺？除房地产政策自身复杂，政府换届对重大政策议题评估变异度较高外，特殊宏观背景也有影响。2003年经济逐步走热苗头已属明显，然而人们对此前多年通缩仍印象深刻，担心“支柱产业”增长乏力影响宏观复苏可能对治理房地产问题有投鼠忌器作用。121号文判断没错，前瞻性较好，措施也未过火。不过出台这个敏感文件时，央行在部际协调、业界沟通甚至政策文本表述等方面，也有或可斟酌探讨之处。
这一事件后续影响隐然可辨。出手不利后央行需要一段时间修复提升其部门影响力。这对在后续宏调中充分发挥与央行职能具有天然联系的间接、总量、价格工具的功能作用或有不利影响。对房地产调控也有间接影响。限制“钢铁、水泥、电解铝”投资是2004年宏调重头戏，与三行业紧密联系的房地产业并未被锁定为重点调控对象。当时主流观点认为，作为房地产长期政策方针，18号文要管五年。121号文争议后，再把支柱产业作为紧缩对象显然不妥。等到房地产整体偏热已然成为事实，不少城市房地产泡沫化风险明显呈现之后，有关部门便不得不采用限贷、限购这类行政干预色彩较多手段加以调控，与市场化宏调也就渐行渐远。
作者为北京大学国家发展研究院教授
