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罗杰·迈尔森:民主的精髓到底在哪里?

特朗普神奇般地赢得美国总统选举,将对民主制度的反思一步步推向高潮。从英国脱欧公投,欧洲反对现行政党运动,再到新近的美国总统选举,当今世界对民主制度表现出普遍的不安,对政治、政客和现有政党感到失望。那么,民主在实践中出了什么问题?它的精髓到底在哪里?

今天,中国经济学教育科研网编译芝加哥大学经济学教授罗杰·迈尔森(Roger B. Myerson)对民主问题的真知灼见,原题《民主分权与发展》。他的研究领域为经济学领域的博弈论和政治学领域的投票理论,2007年获得诺贝尔经济学奖。二十世纪80年代,迈尔森运用机制设计理论为加州电力改革设计方案;美国政府把迈尔森的机制设计原理引入相关法律,从而限制了医学院招生的数量。今年十月,罗杰·迈尔森联合肯尼斯·阿罗、罗伯特·卢卡斯等其他19位诺贝尔经济学奖得主联合发表声明,支持希拉里,反对特朗普。罗杰·迈尔森认为,一个国家民主化进程成功的关键是增加声誉良好领导人的供给,他们能够负责任地运用权力,开销公共资金,地方政府是声誉良好领导人的最大供给方,而特朗普缺乏地方政府的工作经历。

我是博弈论方面的专家,主要研究关于竞争的一般数学模型,这些研究有助于社会科学家理解经济学和政治学中提到的竞争性激励。特别是我获得诺贝尔经济学奖的成果,为经济学家拓展了一系列基本技术,有助于他们分析非对称信息和不同信任条件下的交易。对我来说,它们不仅是用数学语言呈现出来的美妙思想,而且还是更好地理解现实世界的框架。

譬如在宏观经济学中,博弈论的视角能够帮助经济学家阐明:客户对银行及其他金融机构的信任,如何驱动着类似大萧条期间的繁荣和萧条。对一位研究博弈规则的经济学家而言,事实显而易见:传统宏观经济理论对银行监管规则的研究不够,但现在情况正在好转。

不过,我们有生之年可以确定,与经济发展为全球十多亿贫困人口创造的福利相比,大萧条对人类福祉的影响可谓微乎其微。普天之下,没有哪个国家比津巴布韦(zimbabwe)更适合谈论当今重大的发展问题。这个国家经历了漫长的发展探索,也许未来还会徘徊,甚至可能变得更糟糕。博弈论深化了人们对发展问题的理解,它提供了一般性的框架,用以分析政治、经济和社会制度在各国的作用。

我的文章主要讨论发展理论的基本问题,即民主分权的潜在意义。提到“民主”(democratic),让我先谈谈中国。尽管中国没有多党竞争的民主政体,但存在实质性的分权,国家权力被分散到地方和省一级的政府。政治分权显著影响了中国三十多年的经济增长。掌握权力的地方政府有激励发展经济和工业,从而驱动了中国经济的高速增长。但他们很快发现需要更多民主的政治竞争,至少为掌管地方政府的官员提供激励,促使他们为地方公共服务的质量负责。

我认为,一个国家民主化进程成功的关键是增加声誉良好领导人的供给,他们能够负责任地运用权力,开销公共资金。读者诸君可能要问了,怎样才能增加声誉良好领导人的有效供给呢?我的答案是地方政府,一个国家的地方政府是声誉良好领导人的最大供给方。

民主不只是选举

众所周知,政府服务对经济增长非常重要。贸易和投资能带来经济繁荣,前提是政府必须提供法律保障和基础设施。政府的好恶由政治领导人决定,而政治领导人又是在给定的政治体制下角逐。因此,长期而言,宪法性规则(constitutional rules)决定了一个国家领导人的素质。

那问题来了,怎么样改变现在的政治制度,接下来的五十年才会出现理想的领导人呢?为了回答这个问题,我们必须先思考可能出现领导人的地方,以及他们在攀上权力巅峰之前会做些什么。我们必须考虑领导人在一个国家基础事务中所扮演的角色。

任何政治体制下,领导人都必须通过组建支持者网络来掌控国家权力,即建立政治关系网络或党派。支持者之所以紧紧围绕在未来领导人的身边,必定是预计到他们的效劳将在未来获得回报。这就意味着,不管在哪里,成功领导者最重要的工作就是对忠诚进行可靠的奖赏,从而维持良好的声誉。

在一个缺乏政治竞争的社会,如果官僚阶层横征暴敛,又不增加其失去权力的风险,那么即便是仁慈的君主也无法阻止下属窃取更多的特权。就像市场经济的竞争在限制厂商利润的同时,刺激提供更有价值的产品,民主竞争有望限制精英的特权,同时为民众提供更好的公共服务。这就是我对民主的基本论断。

然而,一个成功的民主政体不止于选举。即便是自由选举,只要投票者认为没有更好的党派候选人,一个腐败的政党还是可以获得选民的支持,并继续维持对权力的控制。只有选举中出现两个以上声誉良好的候选人时,民主竞争才能提供有效的激励,促使候选人提供更好的服务。当缺乏声誉良好的领导人时,民主难免令人失望。选举本身能够为获胜者带来一些声誉,但并不会对可替代候选人的供给产生影响,后者恰是一个国家民主体制的长久基石。

地方政府的重大责任机构(responsible institutions)为培育未来领导人提供了最好的机会。在那里,成功的地方领导人能够证明自己有资格成为上一级政府中有竞争力的候选人。当地方选举产生的领导人在行政和预算方面有清晰的权责时,成功者的扩充会增加一个国家声誉良好领导者的总供给。

因此,如果选民对国家政治候选人感到失望,其中一个补救措施是去地方政府的重大责任机构挖掘候选人。事实上,地方层面的民主可以为更高层面的民主选举扫平道路。就像经济学家理解的那样,对新进入者施加障碍,是不完全市场竞争中的供给者获得超额利润的重要决定因素。

联邦制的得失

此外,民主分权还能为地方公共投资提供更好的激励,从而促进经济发展。贫困社会经济发展的首要条件是调动资源进行公共投资,但前提是社会成员接受可信赖地方领导人的协调,后者需奖赏有贡献的成员,惩罚搭便车的行为。只有领导者的权威来自地方政治,这种信任才值得期待。那些依赖国家政治庇护的地方官员既没有心思,也不会在一个贫困而狭小的社区中间建立信任。因此,如果一个国家想从整体上发展经济,就可以依赖这套政治体制,即发展一些现实权力,让地方自主选举本地的领导人。

地方政治与中央政治之间的互动,可以加强各层面的民主水平。我认为,地方民主能使国家层面的民主更有竞争性。比如地方政府负责任地使用公共资源的良好记录,能为地方领导者提供更有竞争力的候选人资历,有助于他们在更高一级的政府中获得权力。反过来,政党从国家层面支持有竞争力的候选人挑战地方上不得人心的领导者时,中央层面的民主能够推动地方上的竞争。

若要中央与地方之间开展互动,一个强大的民主制度至少应该包含以下支柱:一个多党制的国民议会,一个基于清晰且独立的预算和责任而存在的民选市政委员会。我会进一步向大家阐明:一个理想的联邦结构应该有几个层面的次级政府(sub-national governments),让有能力的地方领导者顺着这个梯子爬上来,从地方政治事务进入省或者国家一级的政治生活。

我们也必须承认:地方上受欢迎的领导者带来的竞争,可能与现任国家领导人的利益相悖。没有人愿意面对新的竞争。此外,中央集权国家的州长和市长由国家领导人任命和指派,因为领导人要用这些最具价值的岗位回报追随者。如果把这些岗位给予地方政府中有力的竞争者,就会辜负支持者,对领导人来说代价太大。因此,民主分权能够推动国家发展,但还是会遇到国家领导人牢牢掌控地方政府。

不过,一旦建立包含民主地方政府的宪政体制,政局就会非常稳定。当州长和市长是民选的时候,他们就成了重要的地方权力代理人,国家的政治家必须定期从他们的竞争中寻找支持者。这样一来,一旦民选地方官员的宪政权力受到威胁,国家领导人将为此付出惨痛的代价。

从更广阔的历史视角考察地方民主

英格兰的民主分权由来已久。大约在1300年前后,英格兰议会首次发展成畅所欲言的平台,地方领导人可以在此对国家政治发表看法。到了十八世纪,地方政府领导者根据议会宪章(parliamentary charters)托管了收费公路信托基金,使英国有了世界上最好的公路,为接下来的工业革命铺平了道路。

英格兰不仅准许殖民地美国保有民主的市级政府,选举省一级的议会,而且还鼓励英国移民前往美国,由当地民兵提供忠实的服务。美国地方政府的民主传统可谓历史悠久,比美国总统大选早了一百多年,如今是美国最伟大的政治遗产。1789年以后,美国竞争性国家民主的建立,依赖于地方领导者的大量供给,他们是13个州里公共服务方面相当出色的一批人。

与世界其他地方相比,非洲地区很少用到政治分权。2007年,一项针对全球82个国家的调查显示:地方政府支出占GDP的比例平均为6.6%,但在撒哈拉以南的非洲地区只有1.8%,而所有非洲国家都低于全球水平。
 
在非洲,人们宣称尊重酋长传统的权力,但传统的地方政治形式已经被殖民者操纵和扭曲。理论上,酋长可以通过继承获得绝对权威,但在现实中,只有在统治地区建立广泛的土著支持网络,才可能让挑战者折服。当殖民政府处处要给酋长贴上“合法”的标签时,酋长的权威就不在来自更广泛的支持者,而是源自殖民地政府。当政治支持者的需要变成了殖民地政府的需要后,酋长可能更有激励维护自己位子上的特权,而对领导人应尽的传统义务缺乏激励。当然,作为对特权的回报,受认可的酋长被寄予厚望,阻止他统治下的人们对殖民地政府的公开反叛。

为了增加国家层面的领导人供给,这种传统领导人或许有不可忽视的价值。为了实现这种潜力,传统领导人不仅要取得高一级政府的认可,而且还需要他统治下人民的广泛赞成。我已经向诸位阐明:民主分权的关键在于增加有良好声誉的政治候选人,他们不只是为支持者谋利,还能够负责地使用公众资源,为大众谋取福利。

撰文:罗杰·迈尔森   编译:金鹏

本文为中国经济学教育科研网独家稿件,转载请联系授权。

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