2014年中国深改组召开的七次会议中，有两次会议都关注土地制度，使得土地改革再次成为各方关注的焦点。这两次关于土地制度的会议主要涉及两项土地制度改革：深改组第五次会议审议了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，主要针对农地自身，涉及农地流转问题，目的是为了农业现代化。深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，主要是针对建设用地，涉及农地征收、农村集体建设用地和宅基地的利用，目的是为了城市化。
农地流转政策与粮食安全、农业现代化
中国农业政策的核心可以总结为：一个中心，两个基本点。以实现农业现代化为中心，以保障国家粮食安全和提高农民收入为两个基本点。从这个角度，农业现代化包含了粮食安全的概念，因此，我们由小到大，先讨论土地制度与粮食安全，再讨论土地制度与农业现代化。那么，要实现农业现代化和保障粮食安全（甚至提高农民收入），改革土地流转政策在其中的重要性和必要性如何呢？
未来中国粮食安全的最大问题也许是“谁来种粮”的问题。在种粮比较收益非常低的情况下，农民自然会选择不种粮，而是改种收益更高的经济作物、园艺作物等，也可能有些农民宁愿抛荒。如此，没有人愿意种粮，粮食安全何以保障？政府又能怎么办？有人会说，国家可以强制农民种粮，依据是中国具有强大的国家机器，但是这些人忽视了使用国家机器的历史条件和现实成本。中国历史经验告诉我们，凡是强迫农民的政策，都是低效率的。现在农地产权虽然名义上是集体财产，但是实际上具有很多私产的性质，农民的话语权提升了，国家根本没有实力再把农民土地国有化，也不可能做到强制农民种粮，因为监督农民种粮的成本太高了，监督八亿农民种田，其难度可想而知。
而如果实现农地的完全自由流转，流转后大约只要五千多万专业农民（18亿亩耕地，平均一户种植100亩，一户3口人）就可以了。从监督成本的角度，监督五千万农民种粮的成本显然要比监督八亿农民要低得多（或者农业补贴等正向激励的财政支出会低很多），政府进行土地规划的效率也会高很多。总结起来就是，对于现行小农经营格局下，要保障粮食安全，需要解决的不是效率（土地生产率）问题，而是选择问题（农民不愿种粮），这一问题由于监督成本过高因而难以在现行土地制度下得到解决，因此必须改革农地制度本身，也即是说要改变小农经营的局面。
农地制度改革后，对于农地流转后的规模化家庭经营，要保障粮食安全，需要解决的不是选择问题（可以强制那五千万农民种粮，使农民没选择），而是效率问题，即此种制度下是否能够生产足够的粮食？我们通过对比中美两国农产品的单产水平来回答这些问题。根据《农产品成本收益汇编》的统计数据，美国在水稻、玉米、大豆、花生等作物上单产水平超过中国，中国仅在小麦、棉花上超过美国。美国是农业高度规模化的国家，我国的农业适度规模可能达不到美国的程度，但至少说明了，土地规模化后，土地生产率并不必然下降，至少大多数农产品是这样。而且，小麦在中国粮食产量的比重仅占20%，因此，在假设耕地面积不变情况下，中国土地流转后的农业规模化并不会降低粮食产量。此外，农业规模化也能在粮食可获性、粮食质量、耕地保护等方面获得社会正外部性。因此，农业流转后的农业适度规模化是能够保障粮食安全的。
农业的规模化本身就是农业现代化的重要标志之一，也是农业现代化的必然要求。只有在规模化的基础上，才能实现了机械化、高效组织化、农产品流通体制扁平化等。此外，农业的规模化从实际上减少了农民数量（对于转出土地而收地租的农民，也许更符合地主而不是农民的身份）。减少农民，才能更有效的提高余下农民的收入水平。
因此，无论是从粮食安全，还是从农业现代化的角度，农业的规模化可能都是必须的，进而农地流转也很可能是必须的。接下的问题就是政策上如何实现农地的流转？首先面临的是产权问题。中国法律对土地产权定义模糊，土地的所有权是属于集体的，农户个体具有承包权和经营权，但是关于农地流转的权利并没有法律规定（《土地管理法》虽有规定，但不明确）。深改组第五次会议明确指出了促使土地承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的格局，从而使得农地流转有法可依。在仍保持土地集体所有制的前提下，土地流转后的地租收益如何分配成为另一个重要问题。目前大规模的土地流转主要是在村庄层面进行的，这可能也是未来土地流转的主要形式（毕竟和一个个农户分别流转的交易成本太高）。那么，土地的收益如何在村集体和农户个体层面进行分配呢？一方面缺乏民主的村庄可能会滋生土地流转过程中的村干部寻租行为，另一方面地租收益作为集体资产使用缺乏法律依据，所以，这就涉及到村民自治制度和农村集体经济组织制度的配套改革。我觉得最可靠的办法也许是，顶层设计要更多的以“意见”而非“规定”的形式指导基层，鼓励底层自主创新和实践。
农村建设用地政策与城市化
中国是世界上少有的城市化滞后于工业化（或非农业化）的国家。究其原因，一方面是城乡分割的户籍制度；另一个就是农民进城的高要求，主要是高房价。如果前者是制度障碍，后者则更多是经济因素考虑。从供给面来讲，高房价的原因是在于政府对土地一级市场的垄断。分税制后，地方政府为了保证自身财政收入，利用垄断势力控制土地供给，土地出让金占房价的比重从20%上升到了60%，由此推高房价。与此同时，地方政府财政收入的60%以上来自土地出让收入，形成土地财政问题（数据来自相关财经网站）。开发商拿到土地后，以土地做抵押可以向银行贷款，再通过“空转”形成信用杠杆和金融杠杆互动，由此引致产生供地金融问题，供地具有了类似货币发行的性质。因此，土地问题不仅是城市化的滞后的原因之一，也更是高房价、土地财政与供地金融的根源。
在城市化快速推进的背景下，归属国有的城市土地显然满足不了城市化的强劲土地需求，农地这一未开发的“无价”之地成为政府这只看得见手必然触及的地方。政府建立农地征用制度，农地只能卖给政府转为城市用地，政府再出售给开发商。农地的价格和城市用地价格差距可想而知，政府的双头垄断地位自然使其成为最大受益者，由此产生的征地纠纷也同时成为影响社会稳定的最不和谐因素。暂且不考虑供地机制问题，这里最大的问题是土地农转非的利益分配问题，其背后隐藏的是产权问题。农地是集体所有的，不是政府（国家）所有的，为什么农民或村集体没有农地出让权，而政府却有征地权。征地这个词本身就带有强制性和无条件剥夺的意思，这本质上是个体和国家权力定位和分割的问题。更可笑的是，政府的强势地位得到了法律保障，《土地管理法》规定了农村征地补偿标准的上线而不是下线。
深改组第七次会议强调的三大底线之一就包括：确保农民利益不受损，这本身就是一个含糊其词的表达，其另外一层意思就是政府的利益也不能太受损。此时，政府俨然是一个极大化自我利益的理性人，绝不是什么好人政府。只是迫于越来越多的社会压力和显而易见的不公平，政府不能再对农民的土地财产进行赤裸裸的剥削了，因而释放出提高农民在供地收益中的比重的信号。目前农村征地补偿标约占土地出让金的比例不到15%（根据相关网站数据计算得出），但多方给出的数据看，即使改革，这一比例也不会超过30%。
再看，深改组第七次会议强调的三大底线中另一条：保持土地公有性质不变。注意，农村土地是农村集体所有的，这此会议竟然改成了公有性质，这个“公”是指国家还是地方政府的“公”，还是农民集体的“公”？很明显，政府的意图是前者，所以这一表述非常模糊。另一种可能是，既然农地转出非农用地了，就变了国有土地，当然是土地公有了。从供地机制的角度，为什么不能给予农民或村集体自主决定土地农转非的出让权利？这一权利没有彻底释放，建设用地的改革就不可能是彻底的。
最后，看深改组第七次会议强调的三大底线中最后一条：保持18亿亩耕地红线。个人认为，政府保持18亿亩耕地的最主要目的可能不是粮食安全，至少短期不是，短期更可能是为了维持高房价和土地财政。因为一旦开放土地供给，房价暴跌，地方财政瘫痪，会引起比粮食安全危机更严重的宏观经济震荡，甚至是经济衰退。
建设用地改革的另外两个方面是农村集体建设用地入市改革和宅基地改革。这两项政策的目标本身都是好的，都是为了提高土地资源的利用效率。但目前的政策取向仍比较保守，农村集体建设用地只限于乡镇企业和公益用地，且规模限制的很小；宅基地改革主要侧重于农民房产的抵押、担保和转让，对于这种非经营性的用地转向经营性的可能性还没有，小产权房仍是不合法的，所以，这也不能解决农村大量宅基地闲置的问题。
因此，总体来看，深改组第七次会议的方向可能是对的，但是并没有真正涉及到根本性的征地制度改革，农地与国有土地、农民与政府的产权关系仍然没有清晰的界定。通过“占补平衡”、“跨区交易”、农村集体土地集中整理等手段，在保证18亿亩耕地不变的情况，扩大征地规模的潜力还是具有的。如果外生的解决土地财政问题，又能理顺土地交易机制，如此，一方面可实现城市房价的平稳，另一方面又能提高农民的财产性收入，进而，城市化发展的更好、更快。目前各项工作都处于初期试点阶段，对于要做到“消除城乡二元土地制度，建立城乡统一的建设用地市场”还比较遥远。
政府是有两面性的，既具有极大化自我利益的自私一面，也有推动社会经济发展的动力的无私一面。如果一项政策能够同时满足以上两点，就比较容易得到实施；如果一项政策只能满足其中的一点，那么这项政策成功的可能性就比较小。简言之，凡是不涉及政府切身利益的改革，就比较容易推进，如农地流转改革；凡是涉及政府切身利益、要政府“割自己肉”的改革，就比较困难，如建设用地改革。
（责任编辑童德文，邮箱：jpdong@efnchina.com）
