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对PM2.5问题的经济学思考

我们在研究中发现,目前经济结构、能源结构和交通运输结构(以下简称经济结构)问题是导致我国高污染的重要因素。但是,这些结构的扭曲是如何形成的?从经济学的角度,我们要研究政府、市场、企业和消费者四个角色的作用(或其应有作用的缺失)。

我们认为至少有以下三类原因导致了高污染的经济结构:

1)政府对市场的扭曲。 即原本靠市场机制是可以形成一个更有利于环境的资源配置和经济的结构,但政府的政策干预扭曲了市场的作用,导致了高污染的经济结构。

2)市场失灵。由于污染的外部性,仅仅靠市场机制无法将这些外部性内生化,导致污染性的投资、生产和消费过度。这里的问题是,政府应该设计各种机制,将这些污染的外部性内生化,以纠正市场失灵,但到目前为止,政府还没有做到这一点。

3)企业和消费者缺乏社会责任感。如果企业和消费者在其目标函数中除了利润和消费享受最大化之外,还包括了对污染(绿色)产品的厌恶(偏好),那么在同样的市场价格之下,污染产品的产量和消 费量就会降低,绿色产品的产量和消费量就会提高。我国的问题在于,由于许多机构投资者(它们是企业的股东)不关心环保、企业的污染信息不公开、环保教育不 到位、公众舆论支持绿色经济的力度不够,使得企业和消费者尚未形成生产和消费污染(绿色)产品的羞耻(光荣)感。

对这三类经济学问题的研究,将为我们提出治理PM2.5的经济政策提供一个比较系统的分析框架。

一.纠正政府对市场的扭曲

由于外部经济环境和经济周期的原因,政府曾经一度追求高速的出口增长(如为了创造就业)和投资拉动的经济复苏(如为了刺激经济的周期性复苏)。也由于政府的政绩考核制度等原因,地方政府官员倾向于追求GDP,而拉动GDP的最直接手段就是大规模的招商引资。这些战略或政策导向在很大程度上需要通过加速房地产和制造业的发展来实现,因此我们在税制、土地政策方面给与了高污染的第二产业过大的倾斜,而这些政策倾斜事实上是以抑制低污染的服务业的发展为代价的。

比如,三类政策人为地刺激了高污染的制造业的发展和抑制了低污染的服务业的发展。第一,大量供给工业用地,导致中国的工业用地价格为居民住宅用地价格的1/8,这个比例比其他国家的地区的平均水平低一到两倍。第二,许多服务业的间接税税负高于制造业的间接税税负。这些政策性的扭曲,历史上曾经发挥过正面的作用,但从目前来看明显已成为经济结构调整的瓶颈,必须予以纠正。第三,制造业的过度发展,也与许多服务业被过度垄断,进入障碍过高有关。比如,金融、电讯、医疗、教育、铁路、地铁、民航、媒体等服务行业受到政府的高度管制,使得民营和外资资本难以进入,导致供给不足。这种人为制造的瓶颈,也必须通过改革(尤其是通过准入开放)来打破。

二.纠正市场失灵

在没有干预的自由市场经济体制下,也会出现由于“外部性”而导致污染过度的问题。这就是所谓的市场失灵。与上小节所述“政府扭曲市场”(即政府干预过多)的情形相反,在市场失灵的情况下,政府本应有所作为,用政策来将外部性内生化。但是遗憾的是,我们的政府在应该出手“纠正市场失灵”的领域却做得太少。

常规煤炭占能源消费比重过高、清洁能源占能源消费比重太低,汽车占出行比例增长过快,都是“市场失灵”的重要案例。

过度燃煤是“市场失灵”的典型案例。比如,如果仅仅依靠市场供求关系来确定煤炭价格,由于直接参与此项交易的煤炭生产者和消费者的目的是追求生产者本身的利润最大化和消费者本身的效用最大化,而不会充分考虑燃煤导致的“负外部性”(negative externality)(即对其他人造成的污染和健康危害),那么煤炭价格就会太低,使得煤炭生产和消费过度,从而导致过度污染。这里,所谓“价格太低”和“消费过度”,是相对于一个需要清洁空气的社会的“福祉”(而非煤炭生产者和消费者的效用)而言的。为了纠正市场定价过低的问题,政府就必须通过税收(如提高煤炭资源税、提高对燃煤污染排放的收费)等手段来提高煤炭消费者面对的价格,从而抑制其生产和消费量。我国的煤炭消费量之所以如此之大,并导致如此之严重的污染,主要原因就是没有充分认识到煤炭产业的“负外部性”,因此没有采取有力的公共政策来抑制其消费。现在已经到不得不改政策的时候了。

对清洁能源的投资不足是另一个“市场失灵”的典型例子。给定同样的当量,许多清洁能源与煤炭相比可以将二氧化硫和氮氧化物(PM2.5 的主要成分)排放降低90% 以上。但是,清洁能源有巨大的“正外部性”, 即其减排的受益者主要不是清洁能源的生产者,也不是其消费者,而是呼吸本地空气的其它居民。由于清洁能源的生产者和消费者的努力,其它居民可以更加健康长寿、减少医疗开支、提高生产效率。但是,目前的清洁能源的供求关系是不反映这些正外部性的,因此导致产出定价过低,生产者由于难以盈利而没有足够的兴趣投资。即使政府已经提供了部分补贴,但力度太小,无法将外部性充分内生化,导致清洁能源占比仍然非常低(我国仅仅为14.6%,远低于发达国家的40-60%)。

汽车消费增长过快是另外一个由于“负外部性”导致市场失灵的例子。如果仅仅依靠市场供求关系来确定汽车的价格,那么由于汽车的生产者和购买者都不考虑对其他人造成的污染和交通堵塞的危害,就会导致汽车价格太低,汽车消费过度。这里,所谓“价格太低”和“消费过度”,是相对于一个需要清洁空气和道路通畅的城市的整体“福祉”(而非汽车的生产者和购买者的效用)而言的。为了纠正市场定价过低的问题,聪明的政府就会通过对汽车牌照收费或拥堵费来提高消费汽车的实际价格,从而抑制其过度消费。我国的许多大城市(如北京、成都)的汽车增长速度如此之快,并导致如此严重的污染和拥堵,主要原因就是决策者没有充分认识到汽车消费的“负外部性”和用公共政策来抑制其消费的必要性。对许多汽车渗透率已接近20%(即每千人拥有200辆汽车)的城市来说,如果在今后几年内再不采取果断措施抑制汽车保有量的增长,后果将不堪设想。

空气污染在区域间传播(外部性)是导致市场失灵的又一案例。比如,周边地区排放是北京PM2.5的最大的来源(占40%),其中河北是北京周边地区排放的主要来源。倘若没有激励机制让河北考虑污染的外部性,或该地区没有足够的能力进行减排,其污染就会过高(即高于京津冀整体社会福利最大化所要求的水平)。理论上讲,要让河北内生化外部性,可以有两类做法。一是负面激励:即对河北的重工业征收严厉的税费或采取严厉的行政手段关停重工业企业,或要求安装其无法承受的减排设施。虽然能够达到减排的目的,但副作用是可能出现经济大幅下降和失业,乃至社会动荡。如果河北没有足够的财力和能力来创造新的就业机会,这种负面激励就会受到抵制,因此可能达不到效果。二是正面激励:即让北京补贴河北,帮助河北企业安装其减排设施、将其燃煤发电改为天然气发电等。由于有了北京的补贴,河北企业的减排获得了更大的“奖励”,会倾向于加大减排的力度,从而达到内生化其污染的效果。这样,许多河北企业可以继续运行,避免大规模的失业,同时达到了减排的目的,还可以降低整个京津冀的减排成本和北京本身的减排成本。

为了纠正上述类型的市场失灵,政府可以采取提高污染排放的收费标准、提高资源税税率、开征碳税、提高和扩大对清洁能源的补贴、对汽车征收拥堵费、实行汽车牌照拍卖制度、建立治理雾霾的区域补偿机制、建立绿色银行、发行绿色债券等许多经济类政策措施。

三.改变企业和消费者的目标函数

作为市场参与主体,我国企业和消费者的社会责任在其目标函数中的权重几乎位零,这也加剧了清洁能源和清洁交通模式所面临的困境。

1.关于企业社会责任

传统的微观经济学假设是,企业仅仅追求利润的最大化。在给定产出价格和投入品成本的基础上,企业通过求解利润最大化的问题,得出最优的产出产量。但实际上,发达国家的经验已经表明,企业追求的目标可以是双重的,包括利润和社会责任。具体地说,一个有社会责任感的企业的目标函数与利润和企业生产的清洁产品的产出同时呈正相关,并与其所生产的污染产品的产出负相关。企业目标函数中包括社会责任,已经在一些发达国家的大型金融机构和上市公司对公众的披露中体现出来。

如果社会责任在企业目标中的权重大于零,它可以在一定程度上替代财政等经济手段来达到对改变企业行为的。具体来说,可以通过提高企业的社会责任权重,来达到与补贴清洁产品的同样效果。政策含义是,应该通过建立企业的社会责任制度,来提高企业目标函数中社会责任的权重。

2.关于消费者社会责任

市场价格是由企业和消费者通过市场均衡机制来共同决定的。也就是说,消费者的偏好影响了市场价格,从而决定了外部性的大小。传统微观经济学假设消费者仅仅追求消费所带来的效用最大化。但发达国家的实践表明,消费者是可以有社会责任的,即对一些消费者来说,产品的价格和效用可能并非购买决定的唯一因素。这些消费者开始追求道德感和责任感,他们要知道产品生产方式、生产地点,甚至会去了解产品究竟是哪个工厂生产出来的,这个工厂又是否有污染环境、使用童工、盗用知识产权等的问题。如果有这些问题,即使产品比较便宜,他(她)们也决定不买。调查公司盖洛普在2011年进行的针对全球26个国家31000名消费者的研究显示,50%的消费者愿意为使用清洁能源生产的产品支付额外的价格。这些数据显示,消费产品带来的效用已不是消费者作出购买决定的唯一因素了。

如果消费者社会责任的在其目标函数中的权重大于零,那么就可以证明,其目标最大化的结果,是该消费者消费的清洁产品(污染产品)数量大于(小于)社会责任权重为零的情况下的结果。换句话说,有社会责任的消费者对清洁产品的需求大于没有社会责任的消费者对清洁产品的需求量。

如果消费者有了社会责任,那么由于其对清洁产品的需求上升,在市场均衡的条件下,会导致清洁产品的价格上升,其效果类似于政府对清洁产品提供了一个价格补贴。其政策含义是,应该提高消费者的社会责任感。具体的做法可以包括从对儿童少年进行环保责任的教育,为社会提供企业的环保信息,树立环保人物的榜样作用,利用公众舆论广泛谴责不环保的消费行为等。

综上所述,推动结构调整的经济类政策应该达到三个目的:纠正政府对市场的扭曲、纠正市场的失灵(外部性)、提高企业和消费者目标函数中的社会责任的权重。

作者为中国人民银行研究局首席经济学家

(责任编辑邮箱:shengxch@efnchina.com

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