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林重庚:经济转型是一个持续的过程

  主持人:胡舒立 财新传媒总编辑

  采访者:杨哲宇 财新《中国改革》记者

  受访者:林重庚 世界银行首任驻华首席代表

  林重庚的名字,是同中国官员与学者“睁眼看世界”联系在一起的。

  是他,在1985年9月参与组织了“巴山轮会议”。当时的中国正在渡过从农村改革到全方位经济改革的“三峡”。市场化已成为改革的基本取向,但是,闭关30多年,无论是中国官员还是学者,对主流经济学的研究成果,对市场经济条件下的宏观调控机制等基本情况都所知甚少。在奇险的江流上,薛暮桥、马洪、吴敬琏等中方人士与詹姆斯·托宾、雅诺什·科尔奈、弗拉基米尔·布鲁斯等国际一流学者展开了畅快的学术对话。对于中方参会人士来说,这是一次真正的“头脑风暴”。

  是他,领导世界银行团队,于1985年完成了对中国发展影响深远的经济考察报告《中国:长期发展面临的问题和选择》。这是一幅中国中长期经济发展的“路线图”。

  是他,多次参与中国五年规划的研究制定。2009年到2010年,应中央财经领导小组办公室(下称中财办)和国家发改委的邀请,他与诺贝尔经济学奖获得者斯宾塞等20多位著名经济学家一起,再次对中国长期发展可能面临的主要问题展开了深入的分析,提出了许多重要建议,为“十二五”规划的制定提供了有力的智力支持。这些报告已汇集到今年7月出版的《中国经济中长期发展和转型——国际视角的思考》一书中。

  日前,林重庚再次来华,就“十二五”的执行展开研究。自称“很少接受媒体采访”的他接受了财新《中国改革》的采访。银发染鬓,沉稳谦和,岁月已积淀为一份淡泊。刚一落座,他就坦承自己平生研究经济发展,对于当下的宏观经济形势和具体的金融问题无法作答。记者暗暗一惊:这与时下某些“万能经济学家”着实不同! 话题就从7月出版的那本新书开始。

为中国发展提供国际视角

  财新《中国改革》:我粗读了这本新书,想知道成书的一些具体细节,比如说,双方是怎么讨论的,怎么达成一致意见的?

  林重庚:2009年年初,我们收到中财办和国家发改委的联合委托。我们的研究工作是2009年中开始的,2010年春节之前正式完成。委托方对于“十二五”规划的编制提供了一些建议。我们首先要做的事就是先研究一下“十一五”规划。那是一个很好的规划,它直面中国发展中的很多问题,提出了很多有针对性的建议。我们也研究了对“十一五”规划执行情况的评估。一份是世界银行做的,另一份是由清华大学做的。这对我们来说是非常有用的。此后,我们与部分参与了“十一五”规划编制或发表过重要意见的人士开展了交流和讨论,例如,时任国家发改委秘书长的杨伟民、经济学家吴敬琏。这让我们可以确定哪些是“十二五”规划应该解决的问题。

  明确了问题所在,我们立即组建了工作团队。我们认为,有两个领域是“十二五”规划应该重点强调的,一是社会政策,二是中国与世界的关系。

  先谈第一个。尽管中国经济发展取得了巨大的成功,经济增长如此迅速,但是,社会部门的发展并没有赶上经济的发展。

  中国在改革前存在很多问题,但是,与处于相同发展水平的国家相比,社会基础设施还是不错的,例如,医疗、教育体系。当然也存在很多问题,比如高等教育。但是,在基础教育方面,我在20世纪80年代访问中国时发现,与其他同等发展水平的国家相比,中国的基础教育还是比较先进的。但是,在随后的改革和发展的过程中,用一句英语谚语形容就是,“把婴儿和洗澡水一同倒掉了”,社会体制中很多有用的功能被遗弃了。淘汰很多旧制度是正确的,问题在于没有以新功能来填补。现代医疗体制就没有建立起来,尤其是在贫穷的农村地区。

  所以,“十二五”计划的一个重点领域就是社会部门,我称之为社会基础设施。尽管这在“十一五”规划中已经谈论到了,但是,在这方面还应当再引进一些国际经验。

  “十二五”规划第二个重要领域是:中国如今已经成为世界第二大经济体,这带来许多方面的影响。中国领导人非常清楚中国经济的规模,也充分意识到了世界其他国家对中国的期待。但对中国发展的广泛和深刻的影响似乎还没有充分意识到。

  为此,我们组建了一支很大的团队,并分配了任务。我们希望研究清楚在未来的五到十年里,世界对中国的期待是什么。我们分别邀请了来自欧洲、非洲、美洲的人,还有来自企业的人来研究这些问题。我们准备了很多材料。

  当然,顺理成章地,引出了另一个领域的问题,即中国发展模式的转换问题。这在“十一五”规划中已经成为主要挑战了。因此,我们应当讨论一下新的发展模式。

  因此,团队的选择就变得非常重要了。比如,保罗·罗默(Paul Romer)是研究宏观经济的杰出专家,我们邀请他来对增长方式加以探讨。彼得·戴蒙德(Peter Diamond)是优秀的养老保险制度改革问题专家,因此,我们请他来写养老金改革。我们很高兴,在他为我们撰文后,他获得了诺贝尔经济学奖。其他专题也是尽量选择那个领域最有水平的专家。这就是我们团队合作的一个过程,我们为每一位成员都分配了具体的任务。2010年年中,专题报告基本完成。在此基础上,我们准备了一个较为简短的报告,提交给了中财办,中财办又把它送交给了相关领导人和负责编制“十二五”规划的团队。

  中财办官员对这份报告表现得很感兴趣,有些人还建议我们出版这份报告,他们觉得,它不只是给编制“十二五”规划的人看的,其他政府官员、专家学者也可能对它感兴趣。于是,我和伊恩·波特、保罗·罗默、迈克尔·斯宾塞(也是一位诺贝尔经济学家获得者),对这份报告做了扩展,完成了一份综合报告,大约是我们提交的那份简短报告的三倍长,再连同所有的专题报告,发表时总共有700多页。这就是成书的大致过程。

  财新《中国改革》:一提起你的名字,很多人就会想到“巴山轮会议”。你在把现代经济理论和发展经验引入中国方面,起了非常独特而重大的作用。目前,你认为中国还亟需在哪些领域和环节上引入新理念、新知识?

  林重庚:我认为急迫引入新理念、新知识的时代已经过去了。你提到了“巴山轮会议”。在上世纪80年代,世界银行以及我个人所扮演的一个重要角色就是向中国介绍主流经济学理论。那时,中国经济学家已经同世界脱离了很长时间,中国经济学家与国外的交流极少。一些人在苏联和其他一些社会主义国家受过培训,但是,很少有人在其他国家学习过。当时需要向中国传递主流经济学思想。一些人把它称为“西方经济学”,这是不对的,这些理论并不只是西方的智慧,它在国际经济学界占据主流地位。此外,还需要传递国际上在经济调控方面的经验。这就是“巴山轮会议”的基本目的。那时的中国领导人对如何管理市场经济非常感兴趣。

  当时,中国事实上已经做出了向市场经济转变的基本决定。但是,人们的担忧在于:如果没有中央计划,如何来管理经济?在主流经济学中,这些都是基础知识,但是,在中国却是全新的。

  今天,无论从哪个方面讲,中国也已经是全球经济重要的组成部分,包括信息和知识传播。今后,在中国,知识的引入会是个自然的过程,不需要再像过去那样,急迫地在哪个经济领域大规模地引进知识。

不必对“中国模式”津津乐道

  财新《中国改革》:这本书的主题是中国经济转型,从它的名字就可以看出这点。不过,这已经是个老问题了。当本轮全球金融危机袭来时, 中国官员、学者都有深重的危机感,宣称要转变经济发展方式。现在,危机在慢慢地消褪。会不会随着形势的好转,又一次沦为口头宣传?

  林重庚:我研究经济发展已经有50多年了,我研究过非洲和南亚的经济,还在印度住过很长时间,也在印尼和中国生活过。在我看来,转变发展方式是一个持续的过程。每隔一段时间,就需要改变政策,因为情况发生了变化。但是,我不相信突然的巨变。

  财新《中国改革》:现在,不少学者对中国是否会陷入“中等收入陷阱”忧心忡忡。

  林重庚:我不接受“中等收入陷阱”这样的概念。在中等收入阶段,你可能陷入发展的困难,但是,发展最困难的阶段毕竟是低收入时期,这就是我一直认为警惕“低收入陷阱”更有必要的原因。在收入很低的时候,人们只能生产刚刚满足消费的商品,不会有盈余,无法扩大资本存量。没有盈余就无法投资,于是陷入了陷阱而走不出来。同时,因为贫穷,孩子们无法接受教育,等他们长大后,他们就不得不接着在农田里干活,极易形成一个周而复始的恶性循环。

  显然,在中等收入阶段不存在类似情况。现在,很多中等收入国家已经成功地实现了从中等收入到高收入的转变,如日本、韩国。当然,在这个过程中也有很多国家失败了,拉丁美洲的很多国家就是例子。但是,他们的失败有很多不同的原因。以巴西为例,巴西是人们在讨论所谓“中等收入陷阱”时经常会提到的国家。这是不对的。巴西之所以没有成功地从中等收入国家转变为高收入国家,是由于某些非常具体的政策的失败。如巴西后来开始采取内向型发展战略,而不是开放和外向型战略。再加上巴西未能成功解决社会两极分化问题。其他国家从中等收入到高收入转变的失败也各有具体的原因。

  当然,在发展的每一个阶段,都需要检视过去成功的政策能否随着情况的变化依然适宜。在中国,以出口尤其是劳动力密集型产品的出口为基础的政策已经不再适用了,因为现在中国经济规模太大了,无法再以这种速度维持出口的增长。而且,工资正在上涨。因此,中国应当转向技术含量更高的产品而不是低工资的劳动力密集型产品。所以,有必要转变发展方式。我看到过很多平稳转变的例子,但是,有时,国际环境非常不利,如亚洲金融危机,特别是2008年以来的全球金融危机,对想要持续增长的国家带来了挑战。

  然而,我认为,中国经济内部具备很强的张力,看看中国在全球金融危机之后的表现,就会发现中国经济比其他国家好得多。中国经济有很多特征让它做到这一点,一个强有力的因素就是中国良好的财政状况。其他国家无法引入如此强有力的刺激计划。他们要么是没有规划能力,要么是财政状况不佳,比如财政赤字庞大。

  总之,面对当前的困难,首先需要根据新形势来改变发展模式,发展的特定阶段需要不同的发展战略。

  第二个重要问题是,中国在过去20年里从全球化中受益良多。同时,如果没有中国崛起,全球化也就不可能如此全面实现,所以,这是一个相互强化的过程。但是,中国发展战略应当与时俱进。

  财新《中国改革》:你刚才谈到了所谓“中国模式”,这在中国存在激烈的争议。温家宝总理曾公开否认存在这个东西,认为中国还在探索。但总有人不断使用这个提法,却给不出什么清晰的界定。你对所谓的“中国模式”的争论怎么看?

  林重庚:我不相信“中国模式”这种东西。它意味着存在那么一条发展道路,可以背离经济常识。当然,每个国家都有自己的一些特点,这是必然的,没有必要上升为一套发展哲学并大力传播。

  回顾中国过去30年的发展,其成功的根由在于将市场经济确立为基本经济制度。在20世纪80年代初期,中央计划体系仍然占据着统治地位,真正的市场制度基本上不存在。一切产品都短缺,都要抢购,政府被迫用票证来分配。如果尊重事实,就应该承认,中国发展的成功毫无疑问是因为引入了普遍适用的市场经济制度。

  现在,市场经济在中国也还并不完善。价格管制的程度仍然很高,特别针对某些重要商品。在很大程度上,投资依然是中央控制的。劳动力市场比从前灵活一些了,但是,户口制度仍然存在,严重制约了劳动力的自由流动。中国的既往经验证明了市场经济的重要性,而不是相反。中国需要进一步发展市场经济。

体制改革呼唤“政治意愿”

  财新《中国改革》:“十二五”规划提出了“顶层设计”概念,引发了广泛的讨论。你认为“顶层设计”究竟应该怎么搞?有些人认为,中国改革推进得不太顺利就是因为缺乏过去体改委这样相对超脱的机构,从而改革议程被既得利益集团绑架。你怎么看?

  林重庚:体制改革确实需要一个全面的方案。因为在经济制度中不可能只解决单独一个问题,而置其他因素于不顾。在上世纪80年代,我跟国家体改委开展过很多合作,当时改革的迅猛推进确实在某种程度上要归功于体改委。那支团队没有其他政府部门那样的专门职能,基本任务就是研究改革问题,队伍也不是很庞大,而且培养了许多改革人才。后来不少经济领域的部长都出身于体改委。

  我不认为今天要重建体改委,因为形势不同了。但是,在综合报告里,我们力图说明,一个用综合的方法分析和研究政策的机构是很有用的。它不应该隶属于任何一个部委。劳工政策、养老金制度设计这些任务,很难由劳动和社会保障部部长来主导,因为他难免从劳工部长的角度来看问题,因为存在本位主义。财政问题也是如此。很多国家的经验也表明,一个不代表特定利益又能从全面的角度看问题的组织机构是非常有用的。但是,这个机构要非常接近决策层,但是本身又不参与决策。当年的体改委就是这样,基本没有任何决策责任,又同时任总理的关系很密切。我认为,其他国家的经验表明,这样的机构的确很有用。

  我觉得应当成立这样的一个单位,制度问题和政策问题能一起分析,比如既研究财政政策,同时也研究财政制度。

  财新《中国改革》:有的学者认为,为避免“顶层设计”概念庸俗化,一个小领域都来一番“顶层设计”,整个国家有一个改革团队就够了。你怎么看这个问题?

  林重庚:看问题不必如此绝对。不同层面的改革团队并不是互相排斥的。需要从国家层面看待问题,但也需要从省、部门的层面分析问题。中国的省份很大,许多省的面积比一个国家还大,情形相当复杂。

  但独立的改革团队是需要的。现在,因为没有这样的机构,往往是由各个部委单独提出政策建议。他们难免会代表特定部门的观点,这不是一个有效的决策体制。

  财新《中国改革》:你多次提出要重新审视国企的经营范围和职能,能不能详细阐明一下?你对国企下一步改革怎么看?

  林重庚:有关国有企业主要有两个问题。第一,国有企业的范围应该有多大。我认为应当有竞争,很多部门应该允许国有企业和私营企业同时存在。保留很多只允许国有企业存在的部门,我看不出有什么理由。如果政府想要专门为国有企业保留某一行业,它就必须对此做出令人信服的证明,为什么这个行业是必须由国有企业来主导,而不是轻率地圈定几个。比如,电信行业、银行业。在市场经济里,也不是说就要全面排斥国有企业,但是,有必要专为国有企业保留的行业其实很有限。

  第二个问题是,如果真要保留国有企业,那么,其公司治理应该是怎样的?国有企业的含义是什么?中国的提法是“全民所有制”,国企是人民所有,表现出来的则是政府所有。因此,它们要么是属于缺乏实质概念的“全体人民”的,要么是掌控在政府手里。国企的治理应当反映这一点。我并不是坚持说国企的利润都要100%地交给政府。但是,基本的假设应当是100%。国企会争辩,它需要20%来投资,来增加产能。但是,国企的管理者需要证明,为什么需要保留这20%。中国现在完全是反过来的,在国企上缴10%的利润或更高的比例上面做文章。这种方式是完全错误的。必须回到基本概念上来。国企是政府所有的,利润理所当然要交给政府。市场经济基本的原则就是企业的收入归所有人持有,否则,为什么要设立国有企业呢?

  财新《中国改革》:由于存在国有资本的垄断,对于民营企业来说,市场准入是一个很大的问题,中国政府也曾发布了种种文件,但在实践中效果有限。如何打破这种局面?

  林重庚:这已经变成了一个既得利益的问题。在上世纪80年代,改革任务非常繁重,但是阻力并不大,因为当时没有很多的既得利益。但现在,要推行改革,就会有输家和赢家。有时,改革潜在的输家很强大。打破这种局面,需要领导力,在其他国家被叫做“政治意愿”。我不是很了解中国的制度,但在其他国家,要想打破既得利益,也只能凭借领导人的政治意愿。

  财新《中国改革》:这本书认为政府在促进创新上还是有作用的,同时又说应该由市场来决定哪些企业和产业将最终起飞,特别反对补贴某个企业。那究竟怎样厘清政府的角色呢?

  林重庚:政府完全有理由试图推行某些行业的发展。一个明显的例子就是绿色技术。展望未来,很容易发现绿色技术对于世界经济、对人民福祉变得越来越重要。政府大力发展绿色技术是非常必要的。但是,不应该刻意让某部分人盈利,不应该向任何特定企业提供补贴,而要面向整个行业,不分国有还是民营。举个例子,如果要减缓能源密集型产品或碳排放产品的发展,就要开征碳税,提高能源税,比如对汽油消费加税。政府可以鼓励向特定方向发展,但要采取更加均衡的措施,而不是针对某一特定的企业或行业。

社会安全网应为未来预留空间

  财新《中国改革》:这本书花了很大的篇幅讲社会安全网的构建。我们都知道这个问题非常复杂,没有一个国家敢于说自己的制度是完美的。在中国这方面的改革还处于起步阶段时,需要注意哪些问题?

  林重庚:现在有些专家担心中国会出现欧洲那样的“过度福利”,这种担忧是没有必要的。中国离此还很远,面临的主要问题是福利不足,与欧洲的困境有本质区别。

  无论在什么国家,建立构建社会安全网有两个基本原则,首要的原则就是具有包容性。中国现有福利制度的问题就在于它是分割的、不平等的。政府必须建立一套覆盖全部人口的福利制度,且覆盖各个方面,如教育、医疗、养老。第二,福利水平可以低一些,然后随着经济的发展逐步提高,为未来预留空间。

  财新《中国改革》:有人提倡社会福利均等化,中国各地发展水平差异较大。如何在如此广袤的国土上体现福利公平呢?

  林重庚:在全国采取整齐划一的标准是根本行不通的。可以有一个国家基本标准,水平较低却可以覆盖所有人。在此基础上,像上海这样的发达地区可以建立自己的制度,福利水平可以比较高。中国现在的发展水平已经允许每一个中国公民享受社会福利,所有的老年人获得一定的养老金,而不管他们有没有工作,有没有城镇户口。让企业为员工提供一定的养老金这一点也很重要。当然,我们希望个人也能有些储蓄。最终,社会福利会有不同的层次。

  财新《中国改革》:书里面提到“为了建设和谐社会,促进经济繁荣,中国政府的财政规模需要扩大”。中国现在财政收支情况表面上是比较好的,但是也存在不少隐忧,如地方债。在推进财税改革方面,你有什么建议?

  林重庚:我无法谈论中国财政的可持续性,因为我只看到了图表和一些宏观统计数据。但是,中国有很多预算外支出这点值得警惕,现在,预算外项目太多了。中国应当尽快建立一个具有包容性的预算制度。近些年来,中国预算制度已得到了很大改进,但是,除非做到全覆盖,否则,任何人都可以说它是可持续的或不可持续的,只能见仁见智。

  财新《中国改革》:在建设公共财政的大背景下,如何完善分税制也是一个热点话题。

  林重庚:结合经济学原理和国际经验,政府间财政体制改革提供了如下三种思路:

  一、中央政府应该接管需要全国统筹的社会事业的筹资和管理,一个典型案例是基础养老金领域,将现有的分散化的地方体制整合成一个全国养老金体系。这个思路对于失业保险体制同样适用。

  二、对其他一些项目而言,更好的办法是将筹资责任与服务提供责任相分离,由基层政府负责提供公共服务,由更高层级的政府提供资金。在大多数发达国家,目前对基础教育就是采取此种体制:学校由基层的政府负责管理,以便让决策制定者尽可能地了解学生及其家庭的需求;公共教育的成本则由较高层级的政府负担,以确保国内的公平标准。中国现有的情况与此相反,基础教育的大部分支出是由县级政府负担,由于各县掌握的财政资源相差悬殊,各地的教育质量必然存在巨大差异。为了缩小这些差距,中央政府必须更多地承担基础教育支出,服务提供则可以继续由县级政府负责。对于基本医疗、低保等其他社会项目同样如此,国家的目标应该是制定平等标准、实施普遍覆盖。

  三、在大多数国家,中央政府对地方政府的转移支付与特定类型的收入挂钩。例如,中央政府可以承诺将固定比例的某种税费按照事先约定的公式进行分配,这样做可以给地方政府创造一个稳定的收入源,让它们有更大的把握开展预算编制和管理。中国已经有相当大规模的转移支付是属于这种类型。

  同样值得研究的是,是否应该借鉴其他许多国家的做法,给地方政府正式赋予收入征收方面的一定的自主权,这有助于强化地方政府对当地居民负责,加快反应速度。经济学原理认为,地方税应该主要来自房地产和自然资源,这些不动产的价值在很大程度上取决于地方政府所创造的治理环境。自然资源税对于那些矿产资源丰富的欠发达地区尤其有利。

  财新《中国改革》:现在好多中国学者强调“财权与事权要统一”,看来也不尽然。

  林重庚:是的,我不赞成这种过于绝对的观点。总的来说,财政体制改革应该给所有层级的政府提供相匹配的资源和动力,以促进国家的进一步发展。

  财新《中国改革》:你这次来华是为了探讨中国中长期发展规划的问题,在这方面,现在有没有什么讨论的成果?

  林重庚:我此行的主要任务是研究“十二五”规划的执行,研究刚刚开始。

  我从“六五”计划起就参与中国的五年规划研究。在很多年里,中国五年规划的质量都是很高的。看一下“十一五”规划,这是一个令人印象深刻的计划,但是执行情况差强人意。计划的执行是一个大问题,计划对经济的影响力越来越小。现在,“十二五”规划出台了,最主要的挑战就是如何执行。用原国家计委副主任房维中先生的话来说,制定规划只是个开始,而不是结束。千万不能以为一旦订好了计划就万事大吉了。我们现在要研究的是如何实现“十二五”规划制定的目标,关键的问题就是体制的进一步改革。

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