目前，因征地引发的矛盾，是社会关注的焦点。改革征地制度，已经探讨了20多年，但是，国家层面上却没有任何实质性进展。深层次原因，在于政府经营土地。
政府也难，土地供应约40%是基础性、公益性用地，是净投入；30%工业用地，大多是低价供应，要赔钱；30%经营性用地，用“招、拍、挂”收入来平衡资金。东部发达地区勉强可以，中西部地区就平衡不了。在这种情况下，如果按市场价补偿，政府的收入会减少；如果允许集体土地进入市场，政府可卖的地就少了，甚至无地可卖。资金窟窿怎么补？建设怎么搞？确实是很现实的问题。在这种情况下，征地制度改革迟迟迈不出步子。问题是，这套制度还能不能维持下去？不能说一天也维持不了，但是，代价越来越大。
——低价征地，自然会受到农民强烈抵制。政府成了矛盾的一方，但最终还是要负无限责任。现在发达地区的征地成本，已经很高，具体操作办法五花八门，很难规范。
——不让集体建设用地进入市场，它也要进入。有研究表明，“珠三角”“长三角”地区的企业用地，70%是集体土地。北京集体建设用地近700平方公里，约80%不合法，而且一半以上自发流转出去。这么大体量的经济活动，定性为不合法或“小产权”，就不可能出台管理办法，无异放弃管理。
——现行政府经营土地制度立足于增量土地，要不断征地才能筹集所需资金。其后果，一是保护耕地的国策不可能落实；二是城市外延扩张，土地粗放利用、浪费严重。
——不允许集体建设用地开发房地产，居民自住性需求与投资、投机需求混在一起，住房问题不可能解决。
——地方债主要是政府以土地抵押贷款形成，积聚巨大的金融风险。
以上这些矛盾和问题，是现行土地管理制度内在逻辑引发，如果不对相关制度做比较彻底的改革，矛盾还会进一步积聚，危及社会和谐、稳定。
现行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。诸如指标管理、基本农田划定、占补平衡、“招拍挂”等，都是围绕征地展开。费了很大劲，管理成本很高，效果并不好。应当调整思路，把管理重心转到存量土地上来。
首先，调整国家税制，在精简、归并相关税收基础上，对无论城市还是农村的建设用地（含建筑附着物），开征不动产税（或财产税或地产税）。政府定期组织评估，权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政，按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅，应当免征。
第二，基础性、公益性建设项目，继续实行征地，但补偿标准应参照改变用途后的市场价格，与农民协商确定，不能政府单方面说了算。按市场价补偿，农民获得的是财产性收入，应当缴纳所得税。不过，可以考虑对补偿费超过一定额度的部分，由政府发行中长期土地债券。既可减轻当期财政压力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不当消费行为。对接受土地债券者，可以免征所得税，对不接受者，则不予减免。
第三，凡经营性项目，原则上国家不再征地。需要使用集体建设用地的，由用地单位与集体、农民协商用地方式和价格。在符合规划前提下，集体土地可以发展各类二三产业，包括面向自住性需求的房地产。
第四，城市发展特别是拆迁改造涉及集体土地的，可以把土地转为国有，但经营使用权长期交给农民；可以保留集体所有性质不变，但要拿出部分土地用于公益建设；也可部分保留集体性质，部分转为国有用于公益建设。具体方式由农民自主选择。政府制定拆迁改造规划，资金由集体自筹或向社会融资。
第五，相关投融资政策、抵押担保政策、公共服务政策、土地登记办法、建设用地指标管理，乃至户籍政策等，都要相应改变。
如此，政府征地数量大幅减少，也不再经营土地；地方财政主要依靠存量土地，存量土地面广量大，能充分保障税源；各项建设和经济发展也主要在存量土地上做文章，充分利用社会资金。这是发展方式的根本改变，现行制度引起的问题都能够较好解决。围绕土地的矛盾，将更多表现为农村内部矛盾，主要通过村民自治方式化解。至于农村集体、农民与用地单位的矛盾纠纷，政府也主要承担协调、监管责任。因此，政府公信力大大增强。
经济发达地区的土地级差收益高，土地交易活跃，将首先获益。从长远考虑，还应建立土地发展权制度，开放土地发展权市场交易，以平衡城市化地区和非城市化地区的利益关系。城市化地区的土地权利人，要想加大土地的开发强度，必须到非城市化地区购买土地发展权。这样，非城市化地区也能享受国家城市化的成果，有利于耕地、资源和环境的保护。
以上设想，属于综合性改革，牵动面比较大，单靠某一政府部门难以推动。因此，需要党中央、国务院统筹考虑，做出通盘部署。
作者为中国土地学会副理事长
