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周其仁:城乡中国系列评论(61)

自1998年把“土地用途管制”写入法律,十五年时间过去了。实行这套新体制的效果究竟如何,怕还得不出一个各方评价相近的结论。不过,要说这套管制对实际经济生活没有任何影响,也不客观。后果已经显示出来了,讲几点个人的观察吧。

纯从经济的角度看,土地无非是一种生产要素,与人力、资本、技术等等一起,投入生产过程产出产品,以满足人的需要。打粮食用耕地,“食有鱼”占水面,“居有屋”要宅基地,哪样也要占点地呢。看过山西“悬空寺”,其实那也是要占一方山体的,更不消说于今到处可见的工业项目和城市了。没错,飞机可以腾空航行,但机场终究还是要占地。

土地有多样用途,讲到底是因为人的需求多样。从来如此,只不过收入水准越高,需要越多样,于是土地的用途也越来越多样。新问题是多种用途彼此矛盾。横竖打上水泥修了跑道,再也种不成小麦就是了。“熊掌与鱼不可兼得”,其实是人类早就普遍面对的困局,土地并不例外。

既然土地有多种用途,互相争用就不可避免。我们讲过村庄里的故事,当温饱大体满足,“盖房子、取媳妇”的需求抬头,多占宅基地的倾向就出现了。再后来,“农村工业化”席卷之处,办厂占用大片工业用地,就成为传统农村的一道风景线。土地当然不可能“无限供给”,于是多种用途中的哪样也觉得不足够,总要有个法子来了断用途相争的问题。

法定的土地用途管制,是靠全国立法来解决土地多用途之间的争用难题。这个法子,特点是在全国范围衡量土地用途,比由各个地方、各个村庄、甚至各个家庭各行其是的“微观评价与微观权衡”,多了全局和长远的考虑。不过与此共存的,是全国性的用途管制,终究要支付全国性的信息与执行成本,倘若付不出或付不足,管制不是有失僵硬,就是空子过多、名不副实。

实际上是两个方面的情况都有。首先是土地利用成为一件麻烦无比的事情。试想全国层层编土地利用规划,谈何容易?加之我们是一个对行政权外部制衡不足、内部扯皮却无处不在的国度,土地规划之上还有城市规划和诸种其他规划,部门和部门叠床架屋,这笔代价着实不菲。就算搞出了一个法律上说管十五年的土地利用规划,可进入操作层面,又不断要调整和修改。不改还真不行。一是首长换了,新人来了有新决策,非改不可。二是高速经济增长日新月异,不改跟不上趟。京城里讲用途管制的振振有词,但拿得出来的,都是发达国的管制经验——那些地方的城市化率差不多都在70%以上,哪里会知道城市化率才30%的中国(1998)如何搞管制?

执行的问题更大。中国毕竟幅员辽阔,加之黄仁宇所言“实行数目字上的管理”的基础薄弱,不要说搞清楚每幅土地的实际用途及其变动,就连“全国耕地总面积”这么一个指标,到今天也没有一个可以公告于天下的准确数!三年前听说耗资不少的第二次全国土地调查的结果要公布,翘首以待,可等来等去,还是付之阙如。

如此土地用途管制,权力高度集中了,但如何行权却有极大的裁量自由、变通自由、以及无从让被管制者和公众知情的自由。结果“土地腐败”在公权力腐败里首当其冲。这些年印象所及,称得起大案要案的,好像少有离得了一块土地的。承载中华文明数千年的黄土地,究竟卡在了哪里,才遭此诅咒!

麻烦无比、又害不少官员栽进贪腐的泥潭,新的用途管制是不是也收到更好保护耕地之效呢?对此,人们可能会说,“十年减少1-1.25亿亩耕地”的势头,至少得到了有效遏制吧?

我的看法还是有保留。依据之一,就是上期本栏文章提到的,当年流行的所谓“十年减耕地1亿亩”,这发“重磅炸弹”本身就有待分解——因为其中约7000万亩事出“退耕还林”政策,与工业化、城市化无关。到2003年国务院调整了政策,不再大手退耕还林,这部分耕地减少的因素就消失了。要考评土地用途管制之效,应该把这个因素抽掉才比较客观。

话说1998年长江特大洪水,引发国人对生态安全的高度关注。时任国务院总理朱鎔基,不失时机提出退耕还林政策,大体划定在长江、黄河的水源地及我国西部地区,为鼓励坡耕地、水源地退耕还林,实行国家给予粮食和现金补贴的政策。当时定下的标准,黄河和海河流域每亩退耕地每年补粮200斤,长江和淮河流域每年补300斤,外加每亩每年补50元;补助的年限,还草补2年,经济林补5年,生态林补8年;补助的方法,是“谁退、谁种、谁护,就补谁”。

这项德政大受欢迎。原来多少年,我们的农民“被拿”的多,少有领国家补助的机会。现在退耕还林就可以每亩每年领粮领钱,何乐而不为?但从土地账本上看,退耕还林直接导致耕地面积的减少,林地、草地面积的增加。本来耕地、草地、林地,都在“农地”大范畴之内,与后来成为市场热点和舆论焦点的“建设用地”,没有什么关系。但一起算,“十年减耕地1亿亩”,立马画猫成虎。

至于7000万亩之数究竟实还是不实?个人之见,国家补什么,什么数就不容易实。你每年每亩补几百斤粮食加几十元钱,那人家多报一亩退耕还林,就多领一份钱粮补助。在此条件下,多报的动机不难理解。当然政策也说了,要以实际核查的面积为准。可偌大一个中国,总理定的政策,难道也要总理去核查不成?还不是靠下面的地方官。对下面而言,新政策贯彻快才有政绩,所以也乐得多报。如此“上下同欲”,数目字容易上去。这也不是今天才有的新鲜事,我看过梁方仲老先生整理过的历代人口、耕地数,上下差得太多,后来有一个解释我以为说得通——朝廷抽人头税,人口数锐减;转过来抽土地税,田亩数就下去了。为什么老要税制改革?你抽什么,那个数就没法管理了。

后来终结退耕还林,国家粮库的不堪支持,大概是基本问题。人们没料到的是,“十年减少耕地1亿亩”从此成为舆论共识,土地用途管制正式出台,虽然其重点并不在农地名下耕、草、林用地的结构变化,而转向了对“农地”转为“建设用地”的限制。

撇开退耕还林,仅就建设用地论短长,人们并不能肯定,土地用途管制是不是真的减缓了工业化、城市化占地的步伐。不说别的,单单2009-2010年政府为大手救市而刺激经济,就拿出多少土地“配套”,才使那天量的项目落了地?“管制”者,“官治”也,它扛不住潮流,但可以改变潮流的权力连同收益,我们下周再谈吧。

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