2013年中央“一号文件”全文今天（2月1日）公布。文件规定，农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。“不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”
对此，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办新闻发布会上表示，很多地方政府热衷于让农民上楼，醉翁之意不在酒，而是为了“增加城市建设用地指标”，通过撤并村庄、减少宅基地面积来换取城市建设所需的征地指标。
这是中共中央首次就近年来各地热衷的“农民集中居住”明确表示态度。但是，“一号文件”也留有余地，仅仅是“不支持、不鼓励”，而非“禁止”。这是因为，在东南沿海省份或一些省会城市，大多数农民都已经不再从事农业生产，农民存在改善居住条件的真实需求。如果是自愿自发的“集中居住”，有利于高效利用现有村庄宅基地等集体建设用地，还能增加农民财产性收入。
他指出，城镇规划区以外拆并村庄和建设大规模农民集中居住区的问题，涉及农村的建设用地。随着农村人口的减少，一部分村庄空心化，居住和公共服务提供都不方便，有的地方就开始拆并村庄。但是，“很多地方积极拆并村庄的主要目的是增加城市建设用地。这些做法到底符合不符合法律和未来的方向，还在探讨之中。”
陈锡文表示，这次一号文件明确提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区以外拆并村庄，建设大规模的农民居住区”，主要基于两方面原因。
一是农村的主要产业仍然还是农业，但拆并村庄后，生产上不如过去方便，也没有解决农民扩大就业的问题。所以在很多建了新村的地方能看到，青壮年劳动力仍然到外地打工，新村仍然是空村，村里仍然是留守老人、妇女和儿童。二是不少地方的村庄拆迁和合并，并不符合农民的意愿。
陈锡文认为，在城镇规划区范围内，很多地方迟早会变成城镇的一部分。“如果符合条件，早一两年晚一两年，只要农民有这个意愿就都可以，所以文件特别强调，村庄的拆并、农民的迁移要充分尊重农民的意愿，不能强迫拆并。”
各地之所以热衷于“让农民上楼”，主要是利用了国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”政策。该政策，最早始于2004年。其核心是村庄经过整治和农民集中居住，把腾出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。然后，市县政府就可在年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地，用于城市和工业建设。
在此过程中，由于在某一县域内，耕地总量没有减少，因而被称为“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。”或正因此，近年来在中央严控耕地占用的背景下，江苏、山东、河北、重庆、四川成都等地，都在尝试扩大增减挂钩的范围。近年来，“增减挂钩”越演愈烈，大多涉及村庄撤并和农民集中上楼。
2010年以来，围绕“增减挂钩”试点，不少地方发生了多起强迫农民集中上楼和强制拆迁等问题。“农民被上楼”等故事，经由媒体报道，引起了中央决策部门的警惕和关注。
2010年底，国务院专门发文要求规范“增减挂钩”。这份题为《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发（2010）47号）指出：“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围，突破周转指标，违背农民意愿强拆强建”，“必须采取有力措施，坚决予以纠正。”
该文件还明确要求，村庄“整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地。在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿，农民参与，农民满意”。
