俄罗斯从1992年开始向市场经济过渡,其经济转轨的一个重要内容是对国有企业进行改革。截至1996年底,俄罗斯已对12.46万个国有企业(占国有企业总数的60%)进行了产权重组。目前在资产总量中,国有资产约占40%,非国有资产约占60%;在国内生产总值中,国有经济占28%,非国有经济占72%(其中私有经济占28%)[1]。
俄罗斯大型国有企业的改革主要是通过股份制改造进行的。截至1996年底,共组建约2.7万家股份公司,其中国家控股的公司占18%,国家参股的公司占37.6%,完全私有化的公司占44.4%。俄国有企业的股份制改造经历了曲折的过程,总地来讲是不成功的,不仅提高企业效率这一改革目的没有达到,而且造成国有资产大量流失,少数人趁机巧取豪夺,社会两极分化日益严重。俄国有企业的股份制改造为我们提供了许多可资鉴戒的经验教训。
一、从大规模股份化到“点状方案”
俄罗斯国有企业的股份制改造,经历了从大规模股份化到“个案”股份制改造的转变。
经济转轨初期,俄政府采取“休克疗法”的方式向市场经济过渡,在大型国有企业改革上掀起了以行政手段大规模推行股份化的运动。他们提出1993年使国有资产的35%实现股份化,1994年使这一比重达到50%,1995年达到60%。
俄的大规模股份化运动分为两个阶段:第一阶段为“证券私有化”(1992年7月—1994年6月),即通过向公民发放私有化证券无偿转让国有企业的股份。首先,以自愿和强制相结合的方式把一定数目的大型国有企业改组为股份公司;然后,向每个公民发放1万卢布的私有化证券,总共发放1.5万亿卢布,相当于国有资产的35%;最后,在专门的拍卖市场上出售改组为股份公司的国有企业的股票,公民用证券购买。第二阶段为“现金私有化”(1994年7月—1996年),即通过用现金购买股票的方式有偿地转让国有企业的股份。改组为股份公司的国有企业股份的分配比例大体是1/3归国家所有,1/3在本企业职工中优惠配售,1/3在市场自由出售。
大规模股份化推动了国有企业的股份制改造,但是它的出发点、强制性和非规范性造成了一系列严重的问题和后果。政府提出的股份化应达到的几个目标一个也没有实现。第一,所谓“形成广大私有者阶层”。每人1万卢布的证券(股票),按当时汇率折算只为32美元,相当于4个月的平均工资,这无论如何也不够“私有者阶层”的资格。事实也证明广大职工并没有成为“私有者”。第二,“提高企业生产效率”。当时激进民主派领导的政府,搞大规模私有化是出于一种政治目的,根本不是从提高企业效率出发。再则,无偿股份化没有资本投入,不能促进技术进步,管理上绝大部分企业仍为原班人马,何出效率?第三,“稳定财政”。在大规模股份化的1992—1995年,私有化进款只为国家预算收入的0.82%,无异于杯水车薪。以“现金私有化”进行大规模股份制改造的突出问题是缺乏原始资本。由于居民储蓄少,企业经营效益差,国债与股市争夺资金等原因,不可能迅速实现股份化。推行的结果是进展步履维艰,股票价格长期低靡,许多企业廉价出售股票,股份制效益没有显现,经济依然处于危机之中。
在大规模私有化和股份化遭到议会和人民强烈 反对的情况下,政府从1996年起逐步调整私有化和股份制政策。1997年开始实施的政府经济发展中期纲要(全称为《1997、2000年结构改革和经济增长中期纲要构想》)规定,从1997年起停止大规模股份化,转入“个案”股份制改造阶段[2]。新阶段的特点和政策的主要变化是:(1)停止大规模股份化,转为按“点状方案”有选择地、个别地进行国有企业的股份制改造;(2)强调股份制改造的中心是增加投资和提高企业生产效率;(3)不再把股份化作为预算收入的补充手段;(4)把私有化对象扩展到不动产范围,包括股份制改造企业所在的地段;(5)扩大黄金股的权 限;(6)加强国家对股份制改造过程的监督。
为了保证股份制改造的规范进行和达到提高企业效率的目的,1997年颁布的新私有化法规定成立私有化和股份制改造的国家组织领导机构,实行股份制改造的申请和审批制度,编制股份制改造企业名录,提出选择这些企业的根据,确定股份制的形式、法定资本数额、股票的类别和面值、股票出售的数量和方式、企业职工享有的优惠,等等。
二、从无偿股份化到有偿股份化
如果说俄罗斯大规模股份化的最主要问题是没有达到提高企业生产效率的目的,那么它的另一严重问题是国有资产的大量流失。1997年6月11日《真理报》载文指出,据专家估计,由于低价出售国有资产,国家损失至少10,000亿美元。又据俄国家杜马听证会公布的资料,几年里私有化的损失总计为95,000,000亿卢布(其中经济损失55,000,000亿卢布,社会损失40,000,000亿卢布),相当于1996年国内生产总值的4.2倍,相当于“二战”期间损失的2.5倍。
无偿股份化本身就是一种资产流失。“证券私有化”时期,改组为股份公司的国有企业的职工享有三种优惠方案,其中第一种方案规定:企业职工可以无偿获得占企业法定资本25%的股份,还有权以优惠30%的价格购买10%的股份,企业领导人还有权再购买5%的股份(购买股票使用的是私有化证券和企业基金)。剩余的股票还要拿出35%投到市场供公民用证券购买。这样,无偿转让的比重高达75%。由于股票从未获得过股息,也从未分过红利,后来逐渐被企业领导和银行家廉价收购,资产落入少数人手里。
从无偿股份化转入有偿股份化,即从“证券私有化”转入“现金私有化”,本应可以停止这种资产流失,并把股份化同投资过程结合起来。但是在缺乏原始资本的条件下,政府为了继续推行大规模股份化,便采取了国有股份抵押贷款办法,这使国有资产甚至大型企业的控股权直接落入大银行手中。例如,波塔宁的“奥涅克辛姆银行”以1.7亿美元的价格,获得了俄最大采矿企业“诺里尔斯克镍业”(伦敦交易所对该公司资产估价为40亿美元)38%的优惠股和51%的控制股;还获得了全俄储量第一、采量第四的“辛卡丹”石油控股公司51%的控股权。别列佐夫斯基的“罗卡瓦斯银行”和斯摩棱斯基的“首都储蓄银行”获得了全俄采量第六、储量第八的“西伯利亚石油”控股公司51%的控股权。霍多尔科夫斯基的“梅纳捷普银行”获得了全俄采量第二的“尤卡斯”石油控股公司78%的控股权。通过类似途径形成的金融资本的代表已成为新俄罗斯的金融寡头。因此,俄罗斯的私有化被称为“官员的私有化”、“经理的私有化”、“影子经济的私有化”和“掠夺的私有化”。
三、封闭型股份公司与开放型股份公司
俄罗斯的股份公司分为开放型股份公司和封闭型股份公司。开放型股份公司可以公开注册发行股票,股票可上市自由交易,股东人数没有限制,管理上实行所有权与经营权分离,公司按股东大会——董事会——经理处的结构治理。封闭型股份公司无权公开注册发行股票,股票不准上市自由交易,只能在公司创立者之间分配,股东人数不得超过50人,管理上所有权与经营权不分离,经理同时又是股东。从这些基本特点看,俄的开放型股份公司相当于通常说的股份有限公司,封闭型股份公司相当于有限责任公司。
俄改组国有企业建立的2.7万家股份公司中,只有20%是开放型股份公司,80%是封闭型股份公司,原因是企业领导惟恐失去领导和管理权。俄大规模股份化时期,国有企业改组为股份公司有三种优惠方案可供选择,其中第二种方案规定企业职工可以购买占法定资本51%的有表决权的股票,结果70%的企业选择了这种方案。这些企业由劳动集体(实际是原领导)控制,对外部投资者缺乏吸引力,形成封闭型股份公司。俄学者极力反对这种封闭型公司,认为它不利于制度创新,不能保证企业所有权和管理权掌握在能有效领导和管理它的人手里,实质是个集体企业。俄罗斯的教训表明,不仅要进行产权改革,实行股份制,而且要转换经营机制,形成有力的领导和管理班子。
俄新私有化法规定,国有企业的股份制改造应建立开放型股份公司,并取消过去规定的对股份制改造企业劳动集体提供的三种优惠方案[3]。按照新私有化法,国有企业股份制改造的做法是:首先,把国有独资企业改组为股份100%属于国家所有的开放型股份公司。然后,出售开放型股份公司的股票。出售的数量和起始价格由国家私有化纲要规定,出售的方式主要以专门拍卖的形式进行,如果出售构成法定资本50%以上的股票,则以带有投资和社会条件的商业投标的方式进行,并且购股人只有在履行了全部责任之后才能完全享有股东的权利。同时还将部分股票出售给本公司的工作人员,以及转让给有权购买这种股票的国家有价证券的持有者。最后,股票可上二级市场交易。
四、“MMM”公司骗局和金融工业集团
随着金融体制改革和股份化的推行,俄罗斯的金融市场开始培育和发展,资金市场、债券市场和股票市场迅速形成。但总地来说证券市场还处于发展的初级阶段,对国库的集资作用远远强于对企业的融资作用,而且投机性较强,在相当大程度上成了投 机家和银行家的乐园。由于证券市场的管理很不完善,发生了轰动全国、引起股市动荡的“MMM”公司骗局。
“MMM”公司有预谋地故意提高本公司股息,并在电视广告中以诱人的利息率进行欺骗宣传,骗取广大股民购买其股票,致使“MMM”公司股票的交易额占证券市场股票交易总额的66%。后来公司负责人将全部资金卷走,投资者为此付出了沉重的代价。这一股票风波严重地冲击了俄幼稚的股票市场。它暴露了俄证券市场中上市公司信息披露制度的不规范,以及政府监管职能的薄弱。
鉴于证券市场存在的种种问题,俄发布了关于国家调节有价证券市场措施的总统令,以加强国家的调控功能和证券公司的管理制度。后来又颁布了《有价证券市场法》,成立了隶属联邦政府的国家有价证券和证券市场管理委员会,整顿和规范了有价证券市场的运作。
应该特别指出的是,俄罗斯的商业银行与投资银行职能不分,出现了银行“从简单的中介人变成万能的垄断者”的过程,通过与工业资本的相互“参与”,形成了具有垄断性质的“金融工业集团”和作为金融资本人格化的金融寡头。目前已形成所谓“七人集团”。俄金融工业集团迅速形成的条件主要是:(1)银行私有化及商业银行与投资银行职能不分。这 是金融工业集团迅速形成的体制前提。(2)国家实行的全权委托银行制度。在经济危机的条件下,俄力图通过出口带动,形成经济增长点,实现整个经济的稳定。为了保证出口部门的信贷资金,政府实行了全权委托银行制度。七人集团的银行通过进入受委托行列,为专业进出口公司提供出口信贷、进行结汇、经管国库和从事有价证券业务等,攫取了巨额超额利润。(3)私有化环境和股份化政策。在大规模私有化和股份化过程中,金融集团通过经营私有化证券、发行股票和国有股份抵押贷款等契机,控制了某些大型控股公司和重要工业企业。(4)政治因素。金融集团与政府有着密切的私人联系,这些关系成为集团迅速发展的特殊条件。因此俄学者认为,金融工业集团不仅是银行资本与工业资本融合形成的垄断资本,而且是垄断资本与政治权力结合形成的官僚垄断资本。金融工业集团在1996年俄总统大选中起了重要作用,大选后两名代表进入内阁班子。今后,它们仍将对政府政策产生影响,并随着经济力量的发展而要求与之相应的政治地位。
五、国有经济的地位和管理
在经济转轨的较长时期里,俄政府只讲私有化,不讲国有经济的地位和作用。1996年俄领导人才强调国家要控制大型国有企业,加强国有资产的管理。政府经济发展中期纲要也强调必须保持必要的国有 资产总量,国家必须控制具有战略意义的企业。俄主张保留一定国有经济的理论依据主要是:生产高度社会化理论,国家经济安全理论和国家公共职能(提供公共产品)理论。
俄将国有经济分为两类。一类为官办企业,它们的经营按照市场原则是无效的或低效的,但对社会又是必需的。其活动不以商业标准为方向,经费靠预算拨款来提供,由国家直接管理。官办企业的数目将根据国家预算的能力来决定,主管部门提出700家,国有资产委员会认为不应超过100—150家。为了提高管理效率,国家有关部门同官办企业领导人签订合同,规定目标责任。另一类为公司化企业。这主要是天然垄断部门的企业,如能源、铁路、航空航天、港口、邮电等。它们将改组为开放型股份公司,国家对其实行控股或参股,即国家掌握其股票的控股额(占有51%以上的股份)或区段额(占有25—50%的股份)。目前俄对石油天然气部门国家控股为90%,铁路为100%,民航为51%。
国有股份的管理经历了从派遣国家代表管理到实行委托管理的变化。起初由国家派遣到股份公司管理机构中的代表管理国有股份,两年多的实践表明这种制度是无效的,因为作为代表的官员缺乏专业能力和责任心,不胜任这种管理职能。为了提高管 理效率,现在改为实行委托管理制度,即按照商业条件将国有股份转交自然人或法人来管理。被委托人的选择要通过投标的办法来确定。俄认为,国有股份委托管理不可能解决所有问题,但可以为国家控股或参股股份公司的管理提供一个新的推动因素,提高其管理效率。
还应注意的是,俄新私有化法规定,政府可以对国家不掌握股份的重要企业实行国家参与管理特别权利(黄金股)的措施。在这种情况下,掌握黄金股、使用参与管理特别权利的政府,要委派国家在开放型股份公司董事会(监事会)和监察委员会中的代表。国家代表是开放型股份公司董事会(监事会)的成员。行使黄金股权利的特点不是多数票通过,而是“一票”否决制,以此保证股份公司的重大决策能符合国家、企业和劳动者的共同利益。黄金股是保证股份公司把企业效益原则与国家政策协调起来的重要管理方式。
六、股份制改造与宏观经济环境
俄罗斯的股份制改造没有达到稳定经济的目标,社会生产长期大幅度下降,5年累计国内生产总值下降40%,工业生产总值下降50%[4]。这除了上述股份化本身的政策原因之外,一个重要的原因就是宏观经济环境不好:(1)通货膨胀水平过高,5年累计物价上涨2200多倍;(2)财政收入完不成计划,国家预算赤字过大;(3)固定资产投资大幅度下降,5年累计下降70%;(4)流动资金短缺,三角债庞大,企业逾期债务约占GDP的25%;(5)消费市场萎缩,外国商品占50%以上。
为了给股份制改造企业提供良好的外部条件,以提高企业效率,稳定和振兴整个经济,俄政府在1997—2000年经济发展中期纲要中提出了改善宏观经济环境的新举措。政府经济政策的基本思路是,实行适度紧缩的财政货币政策,减少预算赤字,降低通货膨胀率,从而降低国债收益率和利率水平,促使财政资源和信贷资源流向生产领域,增加固定资产投资,补充流动资金,克服当前阻碍生产的投资不足 和三角债困扰两大障碍,为经济增长创造宏观条件。
财政政策的目标是使国家预算赤字占GDP的比重在1997年降至3.5%,到2000年降至2%。目前预算收入面临企业税负过重(占利润的70%以上),国家预算赤字较高的两难局面。政策的方向和难点是,如何在降低企业负担的条件下保证税收稳定和增加征缴数额,保证国家预算的税收进款稳定在GDP的30—32%。同时,又能通过税收刺激向生产和人力资本投资。为了实现稳定税收、降低负担和刺激投资的三位一体任务,政府决定进一步进行税制改革。方向是简化税种,降低税率,扩大税基,减少税收优惠;降低企业利润税率,提高高收入所得税和财产税;加强税收征管,严格财经纪律等。预算支出方面的关键任务是压缩国民经济补贴和国家机关经费。前者主要是减少住房——公用事业补贴和价格补贴,从实行普遍补贴转为对低收入家庭定向补贴。后者将出台精简政府机构人员和节约开支的计划。
货币信贷政策的主要目标是保证卢布稳定,使年通货膨胀率在1997年降至12%,到2000年不超过5—8%,同时又要满足国民经济对信贷资源的需求。措施是,在减少预算赤字和降低通货膨胀率的条件下,使货币量的增长速度超过通货膨胀的速度。
1997年通货膨胀率预定为11.8%,M2增长率规定 为22—30%;整个计划期的年通货膨胀率预定为5—8%,M2的年均增长率规定为10—15%。这里的问题是,货币量的超前增长会不会引起通货膨胀的反弹。从理论上看,只要货币发行是经济性的,而不是财政性的,同时总需求不超过总供给,就不会引起通货膨胀大幅反弹。与此同时,俄还要保证卢布汇率稳定,政府将继续实行国家调节下的浮动汇率制,并决定从规定“倾斜走廊”转为“水平走廊”。在1998—2000年的3年内,卢布兑换美元的平均汇率为6.2比1,浮动幅度不得超过15%。
在投资方面,资金来源的重心转向国内挖潜,并实行一系列鼓励投资的政策,特别是在国家预算中 设立“发展预算”,作为投资信贷的担保基金。1996年俄投资总额为3,700,000亿卢布,要求到2000年增加到5,000,000亿卢布(约合1000亿美元),积累水平达到GDP的27—29%,外国投资额增加到每年100—120亿美元。同时还将实行适合市场经济要求的结构政策,采取鼓励出口和适度保护国内市场的措施。政府试图通过这些政策措施使股份制企业能够正常运转,增加投资,提高效率,实现经济发展纲要的目标:1997年使GDP的增长率达到-2%至1%,1998年达到增长2—3%,到本世纪末实现经济的稳定增长,年增长率不低于3.5—5%
七、股份制改造与职工的社会保障
随着私有化和股份化的推行,俄社会两极分化严重,少数人暴富,濎4人口生活在贫困线以下。失业率不断上升,1996年已达9%。
为了加强股份制改造企业职工的社会保障,新私有化法规定,通过改组国有企业建立的开放型股份公司,应对改组前生效的集体合同中包含的义务负责。在做出将国有企业改组为股份公司的决定前6个月,到该公司进行国家注册之时止,国有企业不得解雇超过本企业工作人员10%的人数。从股份公司进行国家注册之时起满3个月后,该公司的工作人员(职工代表)或公司执行机构可以提议重新审查现行集体合同条款,或者签订新的集体合同。
作为财产综合体的国有企业的整体出售,或者是开放型股份公司的构成其法定资本50%以上的股票的出售,私有化法规定要采取以带有投资和社会条件的商业投标的方式进行。其中社会条件规定必须保留一定数目的工位或者创造补充工位,培训和提高职工的业务水平等,以减少失业。
对于股份化过程中因解雇而失业的人员,俄联邦劳动立法和社会保障法规从法律上保证帮助再就业和给予失业救济。俄设有居民就业局,组建了由该局领导的各级居民就业基金会,建立了由就业基金会管理的居民就业基金。基金的来源是:(1)企业缴纳的强制性就业保险费(费率为职工工资总额的2%);(2)共和国和地方预算拨款;(3)其他进款。从就业基金的构成看,企业缴纳的就业保险费占78.0%,预算拨款占8.7%,其他进款占13.3%。基金主要用于发放失业救济金、劳动培训、就业服务机构经费和某些社会工程。失业救济金按月发放,期限1年。头3个月领取原工资的75%,随后4个月领取60%,最后5个月领取45%。俄还鼓励发展小企业经营活动,这对增加就业起了重要的作用。
（作者为中国社会科学院东欧中亚研究所研究员）
